ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

Porque mercados livres não bastam^* * Dahl, RA "Why free markets are not enough", Journal of Democracy, vol. 3,1992, nº 3, pp. 82-89. Tradução de Gabriel Cohn

Roberta Dahl

Professor de Ciência Política na Universidade de Yale e presidente da American Political Science Association. Lua Nova publicou, do mesmo autor, "O mito do mandato presidencial", em seu número 24, de setembro de 1991

É um fato digno de atenção e freqüentemente apontado que a democracia moderna somente existiu em países com sistemas econômicos em que a produção e a distribuição são exercidas principalmente por empresas de propriedade privada e fortemente orientadas para o mercado — vale dizer, em países com sistemas econômicos capitalistas. Embora nem todos os países capitalistas sejam ou tenham sido democráticos, todos os países democráticos tiveram economias capitalistas.

Essa conexão não parece ter sido um acidente histórico. Em outro lugar tentei explicitar o argumento de que a democracia moderna exige uma economia de mercado.¹ 1 Dahl, RA. "Why All Democratic Governments Have Mixed Economies", in Champman, J., e Shapiro, I. (eds.), NOMOS XXXV, Community and Democracy, Nova York University Press: Nova York, 1992, de onde os comentários seguintes são adaptados. É importante ter em mente que "democracia" aqui significa democracia moderna em grande escala (poliarquia). Que um grau muito alto de democracia pode existir em pequenas sociedades com propriedade, produção e distribuição coletiva ou comunal e praticamente sem mercado interno é demonstrado pelos kibbutzim de Israel e outras sociedades comunistas ou cooperativas em muito pequena escala. Embora os kibbutzim exijam Condições que provavelmente permanecerão extremamente raras, seu sucesso e durabilidade convidam à prudência ao se fazerem generalizações de alcance universal sobre o caráter absolutamente essencial do mercado e da propriedade privada em qualquer sistema verdadeiramente democrático. Creio haver razões convincentes para concluir que uma economia de comando com direção centralizada daria aos líderes políticos acesso a recursos tão poderosos de persuasão, manipulação e coerção que a democracia se tornaria extremamente improvável no longo prazo, quer fosse coletiva ou privada a propriedade das firmas. A única alternativa viável é algum tipo de economia de mercado.

Poderia, então, ser compatível a democracia com uma economia de mercado com base em propriedade pública, estatal ou social em vez de privada? A solução de Shumpeter, na qual "o controle sobre os meios de produção e sobre a própria produção é atribuída a uma autoridade central", parece exposta a riscos muito semelhantes aos de uma economia de comando, como ele próprio bem percebia.² 2 Shumpeter, J A, Capitalism, Socialism and Democracy, Nova York: Harper and Row, 1950, 3ª cd. Característicamente Shumpeter introduz suas dúvidas no final da sua discussão do socialismo e da democracia, quando escreve que "a tarefa de manter a rota democrática pode revelar-se extremamente delicada... Os indivíduos no leme... poderiam ser levados a um curso de ação que sempre terá alguma tentação para homens na posse do tremendo poder sobre o povo inerente à organização socialista. Afinal, a administração efetiva da economia socialista significa a ditadura não do mas sobre o proletariado fabril... Em termos de necessidade prática a democracia socialista pode eventualmente revelar-se uma fraude pior do que a democracia capitalista jamais foi" (p. 302). A experiência iugoslava não resolve de maneira decisiva a questão de se a democracia poderia ser compatível com uma economia de mercado "socialista", baseada em alguma forma de propriedade e controle "coletivo" ou "social" descentralizado. Afinal, a despeito do extraordinário pluralismo e da descentralização da Iugoslávia, Tito e seus sucessores não eram democratas liberais; eles insistiam em manter a hegemonia do partido e em suprimir os partidos políticos oposicionistas.

Permitam-me, entretanto, a conjetura de que países democráticos terão economias de mercado em que as empresas econômicas sejam principalmente de propriedade privada. Uma possibilidade teórica é que, em países democráticos, os mercados serão em geral estritamente competitivos. Não há registro, entretanto, de país democrático que tenha consistentemente escolhido essa via. Quero discutir, aqui, várias razões pelas quais todos os países democráticos rejeitaram economias de mercado estritamente concorrenciais em favor de economias mistas, nas quais os mercados são modificados de forma significativa pela intervenção estatal.

No seu excelente artigo, Adam Przeworski³ 3 Ver "A Falácia Neoliberal", neste número. mostra porque os mercados concorrenciais não são necessariamente eficientes e não levam necessariamente ao crescimento econômico. Como ele também sugere, um defeito adicional de uma economia de mercado estritamente concorrencial consiste nas suas graves debilidades morais. Pois, mesmo que mercados concorrenciais produzissem resultados eficientes, esses resultados eficientes (no sentido de ótimos de Pareto) não seriam necessariamente justificáveis; e certos resultados justificáveis poderiam ser ineficientes.

Há muitas razões pelas quais um resultado eficiente pode razoavelmente ser julgado injustificável, mas vamos restringir-nos a duas, muito amplas: justiça (ou eqüidade) e democracia. Quanto à justiça, um exemplo crucial pode bastar. Somente teríamos justificativas para aceitar como justo ou equitativo um resultado eficiente com base no pressuposto heróico, que muitas vezes é formulado e em seguida ignorado, de que a distribuição inicial de renda e de poder de barganha também era justa. Uma alocação de recursos que é máximamente eficiente (um ótimo de Pareto) é perfeitamente consistente com um número indefinido de distribuições de renda diferentes, que vão da igualdade perfeita à desigualdade mais extrema. Portanto, a proposição de que mercados concorrenciais não regulados são um meio necessário para resultados "eficientes" e "socialmente ótimos", e portanto desejáveis, é moralmente trivial, se não tiver base, também, num argumento acerca da justiça e exeqüibilidade de distribuições alternativas de renda e de outros recursos cruciais.⁴ 4 A tentativa do economista norte-americano J. B. Clark de demonstrar, na virada do século passado, que a distribuição de renda resultante de mercados concorrenciais é também normativamente justa foi rapidamente rejeitada e abandonada por outros economistas, que adotaram o ponto de vista de que a distribuição de renda é um dado, a partir do qual começa a validade das suas análises. Veja-se Blaug, M. Economic Theory in Retrospect, Nova York: Cambridge University Press, 1978, 3.a ed., p. 450 e ss. Para uma crítica do ponto de vista da teoria política, veja-se Shapiro, I. "Three Fallacies Concerning Majorities, Minorities, and Democratic Politics", NOMOS XXXII, Majorities and Minorities, Nova York University Press, Nova York: 1991.

Como salienta Przeworski, uma parcela ponderável do esforço para regular mercados tem sido estimulada pela tentativa de alterar a distribuição de renda. Isso não quer dizer que os resultados desses esforços tenham produzido uma distribuição de renda mais equitativa (embora, se a eqüidade exige rendas menos desiguais, então alguns países produziram uma distribuição de renda mais justa). Nem quer dizer que os métodos escolhidos tenham sido necessariamente os mais eficientes dentre os disponíveis; pelo contrário, eles com freqüência podem ser altamente ineficientes, ineficazes ou mesmo perversos.⁵ 5 Para uma discussão de algumas soluções desejáveis e indesejáveis para desigualdades de renda e outros recursos cruciais, veja-se Tobin, J. "On Limiting the Domain of Inequality", Journal of Law and Economics, vol. 13, 1970, pp. 263-277. Isso apenas quer dizer que, crendo-se que a distribuição de renda existente é injustificada, então é razoável tentar-se obter uma distribuição mais justificável mediante a intervenção governamental.

MERCADOS CONCORRENCIAIS VERSUS DEMOCRACIA

Há também boas razões para concluir que o resultado de um sistema de mercados concorrenciais pode ser excessivamente danoso para os processos e instituições do governo democrático. Com efeito, é essencial que esses processos e instituições sejam isolados do mercado — por exemplo, ao se tornar ilegal a venda do voto, seja como cidadão ou como legislador, ou a venda de serviços enquanto funcionário governamental.

Uma segunda fonte de conflitos entre processos democráticos e mercados concorrenciais emerge porque pessoas que se concebem prejudicadas pelo mercado aceitarão como desejáveis resultados economicamente eficientes (Pareto-ótimos) somente se não agirem com base no interesse próprio mas sim com base no compromisso com o bem geral. Em linguagem mais antiga, elas deveriam ser movidas por um forte sentido de virtude pública. A transição rumo ao ótimo de Pareto não garante que ninguém seja prejudicado no processo. Ela meramente especifica que, uma vez atingido o ótimo de Pareto, qualquer mudança será prejudicial a pelo menos uma pessoa. Da mesma forma, nenhum outro critério relevante do bem comum prescreve que ninguém seja jamais prejudicado em benefício do maior bem da sociedade. Não obstante isso, se pessoas prejudicadas por resultados do mercado se defrontam com o argumento de que o maior bem para a sociedade exige um mercado concorrencial mesmo que elas próprias sejam prejudicadas no processo, é provável que respondam: "E eu com isso?".

Ironicamente, a suposição de que a sociedade se beneficiará se todos agirem motivados pelo interesse próprio (nas suas transações econômicas, pelo menos) contradiz frontalmente o requisito de que as vítimas dos mercados concorrenciais devam de algum modo ser dissuadidas de agir de modo egoísta para que o estado ótimo das coisas possa ser alcançado. Mas, se em benefício da maximização do bem-estar geral as vítimas não podem agir em seu próprio interesse, então as alternativas são: ou que elas estão enganadas quanto aos seus próprios interesses, ou estão dispostas a sacrificá-los em favor de alguma entidade maior.⁶ 6 Poder-se-ia A humanidade? Se não a humanidade, por que um agregado menor qualquer? Embora o problema de qual agregado de pessoas deve ser tomado como relevante para determinar um resultado ótimo me pareça suscitar uma questão negligenciada de importância central, seguirei aqui a prática usual (ainda que lamentável) de ignorá-la. No entanto, em uma sociedade de mercado, como talvez mesmo em qualquer sociedade grande e heterogênea, as normas e práticas culturais prevalecentes dificilmente encorajarão a forte dedicação à virtude pública.

Uma terceira fonte de conflito entre a democracia e mercados estritamente competitivos pode ser encontrada na óbvia verdade de que em alguns casos o argumento a favor da não-intervenção é necessariamente abstrato e remoto em demasia para o público em geral, incluindo as vítimas. Boa parte da argumentação sobre eficiência, pelo menos no sentido de ótimo de Pareto, é literalmente incompreensível para a maioria das pessoas. Mesmo para elites intelectuais e formuladoras de políticas convictas do caráter desejável de mercados estritamente concorrenciais, os custos de persuadir aqueles que discordam podem revelar-se proibitivos. A história, pelo menos, parece mostrar que esse tem sido em geral o caso. Num país democrático pode ocorrer que as elites políticas não sejam independentes da opinião pública o suficiente para levarem a efeito uma política que eles crêem ser racionalmente justificada contra as preferências de uma minoria substancial, para não falar de uma maioria.

Uma derradeira fonte de conflito tem a ver com os altos custos da imposição de resultados de mercados concorrenciais às pessoas num país democrático. Se as pessoas que se sentem prejudicadas por mercados livres não podem ser persuadidas por argumentos racionais a aceitarem sua sorte, pode ocorrer que sejam compelidas a isso. Mesmo num país democrático as pessoas são compelidas a obedecer a leis de que discordam. Afinal, políticas que exigem a intervenção governamental para alterar relações, processos e resultados do mercado não têm vigência automática: normalmente são mantidas mediante a ameaça, e com freqüência a efetivação, da coerção, na forma de penalidades severas pela violação das leis e regras administrativas envolvidas na implementação das políticas intervencionistas. Por vezes esquece-se, contudo, que políticas governamentais orientadas para a inauguração, a proteção e a manutenção de mercados estritamente livres também exigirão normalmente a coerção, como acabamos de ver.

Numa sociedade cujo governo siga o princípio majoritário, uma maioria de cidadãos pode vir a acreditar nos argumentos teóricos ou práticos propostos em favor dos benefícios de mercados sem peias. Cidadãos numerosos o bastante para formar uma maioria firme poderão concluir que seus próprios interesses são mais bem servidos por mercados estritamente livres para todos os recursos econômicos; ou uma maioria de cidadãos poderá estabelecer um genuíno compromisso com o bem comum e acreditar que mercados estritamente livres são necessários para ele. Seja qual for a base das suas crenças, podemos imaginar que eles estarão dispostos a apoiar, e a insistir em que o governo adote e implemente, políticas voltadas para evitar ou prevenir interferências na operação de mercados estritamente livres. Podemos também imaginar que eles estejam dispostos a arcar com os custos — morais, pessoais, sociais, políticos, econômicos — da implementação dessas políticas contra a resistência de pessoas que se acreditam prejudicadas.

Podemos imaginar ainda uma outra possibilidade. No mundo real da democracia moderna (ou poliarquía, como prefiro denominá-la) as elites políticas freqüentemente gozam de considerável grau de autonomia. Podemos imaginar, então, que os líderes de uma coalizão majoritária persistente estejam fortemente convencidos da importância da manutenção de um sistema de mercados estritamente livres, e sejam capazes de suscitar a adoção das políticas apropriadas sem perder o apoio de uma maioria de eleitores, muitos dos quais podem não ser adeptos convictos das políticas das suas lideranças.

No mundo real, entretanto, a compulsão é custosa. Pessoas prejudicadas por políticas implementadas contra a sua vontade têm portanto incentivos para achar, inventar e adotar ações, tanto individuais quanto coletivas, que impeçam ou minem sua implementação efetiva. Com efeito, em sistemas liberais democráticos freqüentemente governos se vêem impossibilitados de efetivamente fazer cumprir leis contra a resistência de uma minoria, ou então isto se revela custoso demais para parecer valer a pena. A questão de quando e quão inexoravelmente se fará cumprir uma lei e de quando e como ceder aos seus oponentes converte-se num problema que requer julgamento político. Não se trata mais de princípios abstratos mas de decisão pragmática, de avaliar custos e ganhos relativos num sentido muito amplo.

FONTES DE INTERVENÇÃO GOVERNAMENTAL

Sabemos que a intervenção governamental é custosa, e por vezes se afirma que os custos da intervenção governamental em decisões de mercado superam os benefícios. Obviamente é da maior dificuldade chegar a um julgamento defensável quanto a isso⁷ 7 O esforço mais recente para estimar os custos e ganhos nos Estados Unidos é Hahn, R.W. e Hird, J.A. "The Costs and Benefits of Regulation: a Review and Synthesis", Yale Journal on Regulation, vol. 8, 1991, pp. 233-278. Sua estimativa para 1988 dos custos anuais de regulação do comércio (...) internacional, das telecomunicações, dos preços agrícolas, das vias aéreas, das vias férreas, das taxas de correios, da propaganda de leite, do gás natural, de barcaças e de várias outras atividades somava entre 45,3 a 46,5 bilhões de dólares em custos de eficiência e entre 172,2 e 209,5 bilhões de dólares em pagamentos de transferências. Eles estimam os custos para 1988 da regulação social do meio ambiente, da segurança nas estradas, da segurança e saúde ocupacionais, da energia nuclear, das drogas, das oportunidades de igualdade de emprego e de segurança de produtos para os consumidores como sendo da ordem de 78 a 107 bilhões de dólares e os benefícios como sendo da ordem de 42 a 182 bilhões de dólares. "À diferença da regulação econômica", escrevem eles, "na qual os benefícios são vistos como negligenciáveis na maioria dos casos, a regulação social tem a capacidade de outorgar benefícios significativos. Por ser capaz de dirigir-se para 'falhas de mercado' específicas ela pode oferecer benefícios líquidos à sociedade" (p. 253). . O ponto relevante, contudo, é que a intervenção para criar e proteger mercados também é custosa; a resistência e o desafio podem gerar custos intolerável mente altos. Basta lembrar as tentativas de governos, às vezes acompanhadas de violência, para impedir os trabalhadores de formar sindicatos ou de se envolverem em greves e outras ações coletivas.

Ainda mais importantes do que os custos da coerção exigida para manter mercados estritamente livres são as conhecidas dinâmicas da política em países democráticos. Pelas regras do jogo democrático os cidadãos adultos detêm pelo menos um recurso que, no seu agregado, tem grande valor para líderes eleitos: o voto. As regras do jogo também asseguram que muitas pessoas gozam de acesso à arena política por outras vias. A competição política fornece aos líderes eleitos incentivos, para responder aos pontos de vista e aos votos de qualquer agregado de pessoas organizado ou não, que somem mais do que um virtual punhado de votos. Se um conjunto de líderes concorrentes é incapaz de formular uma resposta atraente para um grupo como esse sem contar com uma perda de apoio maior do que o ganho, um outro conjunto de líderes poderá considerar mais compensador assumir a sua causa.

Coalizões majoritárias raramente ou nunca são verdadeiramente homogêneas; na realidade trata-se de coalizões de minorias, coleções de pessoas com preocupações convergentes ou complementares, mas não perfeitamente idênticas. Essas coalizões estão longe de serem estáveis no longo prazo. Por isso pessoas cujas reivindicações são ignoradas com freqüência pela coalizão governamental existente têm uma chance de verem suas reivindicações levadas mais a sério por uma coalizão governamental futura. Além do mais, embora a extensão da influência possível sobre políticas governamentais a partir de grupos externos à coalizão governante varie muito entre países democráticos, com freqüência os governos se acomodam mesmo a grupos de eleitores que no momento tendem a dar seu apoio à oposição.

De um modo ou de outro, portanto, ao longo do tempo as vítimas dos mercados livres provavelmente influenciarão o governo — ou algum governo, seja ele local, estadual, regional, federal — no sentido de adotar políticas intervencionistas orientadas para a sua proteção.

Dada a evidente impossibilidade de criar e manter um mercado estritamente livre, alguns proponentes dos mercados livres poderiam concluir que o defeito não reside nas próprias políticas mas em processos democráticos que permitem aos menos esclarecidos prevalecer sobre os esclarecidos. Poderão mesmo concluir que, para que os esclarecidos prevaleçam sobre os não esclarecidos, processos e instituições democráticas deveriam ser substituídas por um governo guardião ou por elites—ou, para falar mais diretamente, por uma ditadura autoritária. Não é este o lugar para discutir a insania moral e política de um ponto de vista como esse.⁸ 8 Foi o que fiz cm Democracy and its Critics, New Haven: Yale University Press, 1989. Talvez o único ponto digno de ênfase aqui é que, se uma economia de mercado livre somente pode ser mantida por um sistema político não-democrático, então a concepção do liberalismo novecentista ruiu completamente.

Disso tudo resulta que todo país democrático rejeitou a prática, ainda que nem sempre a ideologia, dos mercados concorrenciais não regulados. Embora seja verdade que uma economia de mercado existe em todos os países democráticos, é também verdade que em todo país democrático o mercado é modificado pela intervenção governamental. Essas economias mistas assumem muitas formas diferentes, dos sistemas corporativos dos países escandinavos, da Alemanha, da Áustria e da Holanda aos sistemas mais fragmentados da Grã Bretanha e dos Estados Unidos.⁹ 9 Veja-se, por exemplo, Freeman, J.R. Democracy and Markets: the Politics of Mixed Economics, Ithaca: Cornell University Press, 1989. Mesmo os países escandinavos seguiram caminhos nitidamente diferentes na formulação de políticas econômicas. Por exemplo, "os três países nórdicos desenvolveram mecanismos de controle político do ciclo econômico muito diferentes. Os social-democratas noruegueses primeiramente enfatizaram o planejamento com controle do crédito e, mais tarde, a compra pelo governo de estoque industrial. Os suecos basearam-se primeiramente no controle do mercado de trabalho, mas, a partir dos anos sessenta, também começaram a promover um papel mais ativo no investimento. Finalmente, os social-democratas dinamarqueses deixaram de instituir a direção pública e o controle das finanças, do mercado de trabalho ou do comportamento no investimento. Nos três países — mas especialmente na Noruega e na Dinamarca — a intervenção governamental na determinação da renda assumiu proporções maiores durante os anos setenta". Esping-Anderson, G. Politics Against Markets, Princeton University Press, 1985, pp. 236-237. Além disso, a extensão e a forma da intervenção varia não apenas de país para país como também ao longo do tempo.

Nem a experiência histórica nem considerações teóricas, portanto, fornecem bases para se acreditar que os complexos padrões de intervenção governamental e mercados venham jamais a ser perfeitamente estáveis ou substancialmente similares em todos os países com economias de mercado e sistemas políticos democráticos. Não há evidência convincente que aponte para a existência de um equilíbrio ideal platônico para o qual convirjam esse vários padrões. Pelo contrário, há fortes razões para concluir que: 1) países diferentes continuarão a exibir padrões diferentes de concorrência, regulação e intervenção no mercado; e 2) o padrão no interior de qualquer país particular continuará a mudar juntamente com mudanças na sociedade, na economia, nas forças políticas, e nas idéias, crenças, percepções e valores do seu povo.¹⁰ 10 O famoso "modelo sueco" oferece um exemplo esclarecedor. Após haver-se desenvolvido gradualmente durante meio século de governos predominantemente social-democratas, seus elementos principais freqüentemente eram vistos na Suécia e em outros lugares como componentes praticamente inalteráveis de um contrato social fundamental. No entanto, a insatisfação dos eleitores nos anos oitenta conduziu a uma redução das taxas de imposto de renda (para um máximo de 50%) e em setembro de 1991 produziu a pior derrota eleitoral para o Partido Social Democrata desde os anos vinte. Como conseqüência, os partidos não-socialistas formaram um governo e provavelmente introduzirão novas, ainda que graduais, mudanças em algumas políticas-chaves. É verdade que todos os países democráticos rejeitaram uma economia centralizada de comando como uma alternativa à economia de mercado; mas também rejeitaram uma economia de livre mercado estreito como uma alternativa para uma economia mista em que os resultados do mercado são substancialmente modificados pela intervenção governamental.

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