Resumos

Descentralização, Clientelismo e Capital Social na Governança Urbana: Comparando Belo Horizonte e Salvador^* NOTAS:

Renato Raul Boschi

INTRODUÇÃO

O objetivo deste artigo é entender como se estruturam experiências locais de bons governos, entendidos como os que propiciam condições para a participação popular na produção de políticas públicas que bloqueiem ou neutralizem a vigência de práticas predatórias na relação entre agentes públicos e cidadãos. Trata-se de esclarecer, pelo exame de alguns casos, as condições para a efetiva institucionalização de práticas de gestão descentralizada fundadas na cooperação público/privado e na instauração de mecanismos de accountability, buscando conhecer os fatores determinantes do sucesso ou do fracasso de experiências distintas. Para tanto, consideram-se características do contexto urbano, como diferentes graus de complexidade administrativa em função de tamanho e população e variáveis políticas tais como as características da plataforma de governo e a orientação partidária das administrações municipais.

A sistematização dos fatores que respondem por variações na qualidade das políticas permite analisar essas experiências localizadas como tentativas descentralizadas de reforma institucional, compondo um quadro mais geral de reforma do Estado, na busca de recuperar suas capacidades no contexto da crise do modelo de desenvolvimento estatista e de transição para uma ordem centrada no mercado. Essa orientação se inscreve na proposta do atual governo de implantação de um Estado de tipo empresarial em substituição ao Estado de tipo burocrático. Por isso, examinar as razões subjacentes às propostas de instauração de novos recortes público/privado constitui uma forma de avaliar se tais propostas ¾ fundadas no pressuposto da eficácia de devolver determinadas áreas de atuação do Estado à esfera privada, por intermédio de mecanismos descentralizadores ¾ apenas eximem o setor público de sua responsabilidade ou se, de fato, implicam seu fortalecimento. A existência de forte vezo de enaltecimento de práticas descentralizadoras, sem se levar em conta a contrapartida de aumento da capacidade regulatória do Estado que tais propostas deveriam implicar, torna imperativa a reflexão sobre algumas das práticas vigentes. Que fatores explicariam os diferentes graus de sucesso na instauração de formatos institucionais capazes de assegurar não só o acesso da população à produção de políticas, como também respostas concretas, por parte do governo, em termos de atuação eficaz e responsável? Neste artigo, pretende-se responder a essa pergunta através da sistematização, com base em alguns exemplos de administrações locais, dos fatores que incidem sobre a governança.

O conceito de governança aqui adotado é o que norteia as discussões recentes sobre a gestão urbana nos países em desenvolvimento (McCarney, 1996), referindo-se a formatos de gestão pública que, fundados na interação público/privado, tenderiam a assegurar transparência na formulação e eficácia na implementação de políticas.

A análise que se segue está fundamentada em alguns pressupostos. Em primeiro lugar, na constatação de que não existe, em teoria política, explicação adequada nem para o modo como se constroem novos desenhos institucionais na relação público/privado nem, muito menos, para a maneira como novos formatos de produção de determinadas políticas, uma vez implantados, consolidam-se no tempo como experiências consagradas. Falta, em suma, uma teoria consistente da mudança institucional e do processo de institucionalização que, ex ante, defina com precisão os resultados pretendidos de determinados desenhos (North, 1990; 1995).

Nesse sentido, deve-se relativizar a avaliação do sucesso de diferentes experiências. Não nos parece adequado generalizar o sucesso ou o fracasso de uma experiência a partir do exame de processos específicos, uma vez que teoricamente é difícil identificar a partir de que momento a incidência de determinada variável seria responsável pela geração de ciclos virtuosos de abrangência contextual. Assim, somente de forma muito genérica se pode falar de "cidades que dão certo", como no título cunhado recentemente por Figueiredo e Lamounier (1996).

Como indicado anteriormente, ciclos virtuosos nas relações público/privado são difíceis de se obter. Práticas institucionalizadas de "bons governos" são geralmente identificadas com o estabelecimento de relações sociais horizontais que tenderiam a fortalecer a sociedade civil frente ao Estado. Numa mesma direção, é comum, na literatura que analisa o surgimento de instituições democráticas, algum tipo de relação entre essas instituições e o associativismo. O conceito de capital social fundamentado nessas práticas associativas acumuladas historicamente tem sido utilizado para explicar diferenciais na qualidade do governo e nos níveis de desenvolvimento econômico (Putnam, 1994). Relações verticais, assimétricas e hierárquicas dariam lugar à instauração de práticas autoritárias e de relações sociais predatórias, por sua vez impeditivas da geração de políticas conducentes ao desenvolvimento. Sem o capital social, tenderiam a vigorar relações clientelistas fundadas em relações assimétricas, hierárquicas e verticais, com a conseqüente utilização de bens públicos como moeda de troca para se auferirem benefícios privados.

Uma consideração adicional que informa o exame de experiências de governança urbana que se fará a seguir é a de que, como tendência geral, relações clientelistas e predatórias tendem a instaurar-se onde se encontram condições propícias para tal, isto é, em relações ou contextos assimétricos em que os atores envolvidos julgam que, havendo relação de interdependência, a troca de suporte político por algum bem público é racional. Relações clientelistas constituem prática comum no exercício do poder político. Conquanto possa aparentemente fazer sentido que as práticas de bons governos e os efeitos democratizantes dessas práticas estejam relacionados à existência de capital social, esse tipo de postulação implica admitir que relações clientelistas constituem anomalias do ponto de vista político e que, além disso, geralmente se associam a contextos e relações sociais tradicionais. A possibilidade de que relações clientelistas sejam mais prevalecentes do que se supõe e de que freqüentemente se encontrem mesmo em contextos modernos regidos por instituições democráticas tem sido contraposta à visão anterior (Gay, 1997). Tais relações, apontadas como recurso emancipatório na ausência da adequada provisão de bens públicos por parte do Estado, são correntes e predominam nas relações institucionalizadas do sistema político de alguns países¹ NOTAS: . Recentemente, um estudo desenvolveu a noção de que as relações políticas seriam, na verdade, essencialmente clientelistas sempre que as trocas envolvidas fossem assimétricas (Bahia, 1997).

Se é assim, a questão passa a ser saber como operam mecanismos capazes de neutralizar a tendência à instauração desse tipo de relações, isto é, saber sob que condições seria racional, tanto para os produtores de políticas quanto para sua clientela, prescindir da relação estabelecida em termos desiguais e operar em um contexto mais simétrico, intermediado por instituições democráticas. Um último aspecto a ser ressaltado é, então, o de que as práticas de governança que simplesmente ensejam o contato entre o público e o privado ou estimulam processos de democracia direta não geram, em princípio, accountability. Onde quer que a relação público/privado seja filtrada por estruturas que favoreçam a sua horizontalização, maior será a probabilidade de que se neutralizem relações predatórias ou de que se minimizem as tendências a excessivos graus de autonomia. Tal horizontalização seria viabilizada por formatos de representação política cuja eficácia dependeria da densidade e da qualidade da representação. Densidade, em termos do grau de organização dos interesses representados, e qualidade, em termos da legitimidade e da abrangência da representação. Freqüentemente, tais instâncias de representação constituem núcleos neocorporativos, como conselhos comunitários nos quais diferentes interesses são representados sob a supervisão de órgão público ou de associações locais sólidas, com lideranças expressivas. Outras vezes, constituem instâncias menos formalizadas, porém legitimadas junto à determinada comunidade. A existência de uma estrutura de mediação com as características acima apontadas é fundamental, ademais, para a manutenção das práticas de governança no tempo² 2 . Não me refiro apenas a instituições de representação política em senso restrito, mas também a arranjos de intermediação de tipo corporativo – que diferem essencialmente do clientelismo – e a outras bases de representação vistas como legítimas no âmbito de uma comunidade. Os espaços de representação podem ser, por exemplo, conselhos nos quais, precisamente, a representação de diferentes interesses torna possível um acordo em relação às políticas a serem adotadas e assegura, ademais, a transparência ou accountability anteriormente mencionada. 3 . A literatura neste veio é vastíssima. Reporto o leitor a apenas uma abordagem mais recente bastante representativa da corrente a que me refiro como sociológica, que aparece no trabalho de Peter Evans, e o seu conceito de " embedded autonomy" (Evans, 1992). Em trabalho mais recente este autor expande a visão anterior, utilizando-se também da noção de capital social (Evans, 1997). .

Finalmente, o recurso a uma perspectiva de cunho mais sociológico é importante para se entender como, nas relações Estado/sociedade, a tendência seria estabelecer um equilíbrio entre esforços para autonomia, por parte dos decisores, e para aproximação e penetração, por parte de clientelas. Tal equilíbrio ¾ diferentemente expresso na literatura, seja como bases de apoio ou coalizões de sustentação e insulamento burocrático de certos segmentos do aparelho do Estado, seja ainda como autonomia circunscrita ou "balizada" (embedded autonomy) ¾ é importante para se entender pelo menos algumas das condições subjacentes à produção de políticas, à mudança ou alteração de curso em políticas existentes e até mesmo à sua durabilidade no tempo. Em outras palavras, a possibilidade de se produzirem políticas que possam ser qualificadas como bem-sucedidas dependeria fundamentalmente de uma combinação simultânea entre, de um lado, bases de suporte que propiciam aos decisores poder para inovar e, de outro, graus de autonomia para se implementarem, em médio prazo, essas mesmas políticas. É justamente a relação dinâmica entre decisores e bases sociais ¾ em certos casos envolvendo mesmo a criação de potenciais clientelas para o sucesso de determinadas políticas ¾ que estaria implícita no conceito de governança³ 2 . Não me refiro apenas a instituições de representação política em senso restrito, mas também a arranjos de intermediação de tipo corporativo – que diferem essencialmente do clientelismo – e a outras bases de representação vistas como legítimas no âmbito de uma comunidade. Os espaços de representação podem ser, por exemplo, conselhos nos quais, precisamente, a representação de diferentes interesses torna possível um acordo em relação às políticas a serem adotadas e assegura, ademais, a transparência ou accountability anteriormente mencionada. 3 . A literatura neste veio é vastíssima. Reporto o leitor a apenas uma abordagem mais recente bastante representativa da corrente a que me refiro como sociológica, que aparece no trabalho de Peter Evans, e o seu conceito de " embedded autonomy" (Evans, 1992). Em trabalho mais recente este autor expande a visão anterior, utilizando-se também da noção de capital social (Evans, 1997). .

Tal é a natureza do esforço analítico que estaremos empreendendo aqui, por intermédio do exame de algumas experiências de governança em duas grandes cidades brasileiras: Belo Horizonte e Salvador. São duas cidades que apresentam semelhanças quanto a certas características estruturais, como tamanho e grau de complexidade de sua estrutura urbana, mas que são distintas quanto ao padrão das relações público/privado produzidas em algumas áreas de políticas regulatórias e setoriais. Belo Horizonte e Salvador compartilham traços no que diz respeito ao tamanho e às características da administração local, mas ao mesmo tempo diferem, em termos amplos, quanto à eficácia com que diferentes instâncias de governança lograram ser implantadas.

Dados do censo atualizados em 1996 revelam que, a despeito do tamanho parecido das populações das respectivas capitais, excluindo outros municípios da área metropolitana, Belo Horizonte e Salvador apresentam diferenças sensíveis quanto à distribuição populacional por setores da atividade econômica e quanto ao padrão de crescimento nos últimos anos. Na atualização de 1996, Belo Horizonte apresentava uma população de 2.091.448 habitantes, pouco menor que a de 2.211.539 habitantes de Salvador. Deve-se salientar que Belo Horizonte apresentou uma taxa de crescimento populacional da ordem de 1,15% entre 1980 e 1991, que decresceu para 0,71% entre 1991 e 1996; enquanto Salvador teve, para os mesmos períodos, taxas de 2,98% e 1,3%. Isso significa que, na primeira capital, se observa uma tendência à estabilização do crescimento populacional, enquanto, na segunda, cujas taxas de crescimento são de quase o dobro, a tendência é o crescimento mais acelerado da população. Os dados do censo indicam também que, entre todas as capitais, Salvador foi a que apresentou as maiores taxas de crescimento, o que contrasta com a tendência à estagnação dos grandes centros como São Paulo e Rio de Janeiro. Por outro lado, Salvador é a região metropolitana que concentra maiores índices de pobreza, fato que se pode aquilatar pela taxa de desemprego aberto de 8,28% ¾ suplantada apenas pela de Recife ¾ , e pela porcentagem da população desocupada sem renda ou com rendimentos menores do que um salário mínimo: 23,8%, a mais alta entre todas as regiões metropolitanas. No caso de Belo Horizonte, essas mesmas taxas são de 7,04% e 18,32%. Observe-se ademais que, enquanto em Belo Horizonte 16,92% da população está empregada no setor industrial, em Salvador esse número é quase a metade (8,60%), ao mesmo tempo que, na capital baiana, a porcentagem da população empregada em comércio e serviços é ligeiramente maior que a da capital mineira. Independentemente dessa distribuição, deve-se mencionar que a renda média em termos de salários mínimos é consistentemente maior em todos os setores de Belo Horizonte. Em média, esta é de 4,85 salários mínimos para o total das pessoas ocupadas, enquanto em Salvador esse número é de 3,30, a menor entre todas as grandes capitais brasileiras⁴ 4 . A fonte é o IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego, estimativas de junho de 1997, obtidas em http://www.ibge.gov.br/informações/censo96/defdpe. 5 . Como teremos a ocasião de desenvolver mais adiante, essa peculiaridade define de saída como problemático o contexto em que a administração da prefeita Lídice da Matta vai atuar. No plano federal, o governo foi eleito por uma coalizão composta basicamente pelo PSDB e o PFL. Este último partido, de perfil mais conservador, que domina a política estadual na Bahia, através de seu líder Antônio Carlos Magalhães, passa a constituir-se num opositor ferrenho à administração local, tratando de bloquear suas ações no âmbito tanto de município quanto de articulações no plano federal. . Esse conjunto de informações aponta para diferenças relevantes, no plano contextual, subjacentes à maneira como as experiências de governança se estruturam: Belo Horizonte é uma cidade com dinamismo econômico marcado pelo desenvolvimento das atividades industriais, com população mais homogênea, menores taxas de pobreza e de crescimento populacional, enquanto Salvador é mais voltada para o setor de serviços e comércio, com maiores taxas de pobreza e desemprego e maiores índices de crescimento.

No que concerne às características da administração eleita para o período de 1993-1996, que compreende os exemplos de governança aqui focalizados, a semelhança tem a ver com a escolha de prefeitos apoiados por coalizões de partidos de esquerda lideradas pelo PT, em Belo Horizonte, e pelo PSDB/PSB, em Salvador. Em ambos os casos, deve-se observar que eram coalizões de oposição em relação aos respectivos governos estaduais e em relação ao governo federal, ainda que, na Bahia, a legenda fosse a mesma do governo eleito para a presidência da República⁵ 4 . A fonte é o IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego, estimativas de junho de 1997, obtidas em http://www.ibge.gov.br/informações/censo96/defdpe. 5 . Como teremos a ocasião de desenvolver mais adiante, essa peculiaridade define de saída como problemático o contexto em que a administração da prefeita Lídice da Matta vai atuar. No plano federal, o governo foi eleito por uma coalizão composta basicamente pelo PSDB e o PFL. Este último partido, de perfil mais conservador, que domina a política estadual na Bahia, através de seu líder Antônio Carlos Magalhães, passa a constituir-se num opositor ferrenho à administração local, tratando de bloquear suas ações no âmbito tanto de município quanto de articulações no plano federal. .

Em se tratando de governos de orientação popular, ambos continham em suas plataformas a implantação de experimentos de governança, seja no sentido de ensejar maior participação por intermédio de parcerias envolvendo segmentos da população, o setor privado e o setor público, seja no sentido de reduzir taxas de desigualdade através de efetivas políticas sociais de cunho redistributivo. Assim é que, em pelo menos três áreas de políticas, era possível identificar propostas de governança nas duas capitais: na esfera de políticas regulatórias através dos respectivos Planos Diretores, em termos da proposta de utilização orçamentária feita a partir dos orçamentos participativos (que, na verdade, são mais um modelo de gestão urbana que uma política), e, finalmente, no plano de algumas políticas regulatórias em áreas específicas, por intermédio da implantação de conselhos setoriais.

Neste estudo, buscou-se, em primeiro lugar, verificar, numa perspectiva contextual, as razões para as diferenças no sucesso da implementação dos Planos Diretores das duas cidades. Por outro lado, o foco no Orçamento Participativo ¾ proposta do PT logo encampada por outros partidos de esquerda ¾ permitiria uma análise mais detalhada dos fatores específicos que teriam favorecido o relativo sucesso da experiência de Belo Horizonte, em contraste com as dificuldades para a sua implantação em Salvador. Por último, o enfoque nos conselhos e em uma área específica de política social permitiria delimitar ainda mais algumas das características de experiências de governança, além de possibilitar a relativização de diferenciais de sucesso entre as duas cidades, na medida em que, nessa área específica, foi possível identificar os chamados casos "que dão certo".

Proceder-se-á, a seguir, a uma descrição sucinta das experiências de Belo Horizonte e de Salvador, para que, ao final, sejam apresentados comparativamente os elementos-chave que distinguem ou aproximam as duas cidades em termos de governança e participação⁶ 6 . Abordaremos aqui apenas os traços que nos parecem mais relevantes em cada caso. Toda a análise está baseada em relatórios de pesquisa para o projeto Global Urban Research Initiative ¾ GURI, coordenado pelo autor em Belo Horizonte e Salvador entre setembro de 1996 e janeiro de 1997. Ali aparece farta documentação, além das excelentes análises desenvolvidas pelas duas equipes locais, das quais reproduzimos aqui alguns trechos reformulados (ver Somarriba et alii, 1996 e Ivo et alii, 1997). .

PLANO DIRETOR: CONDIÇÕES DE GOVERNABILIDADE

É no âmbito mais amplo de condições de "governabilidade" das experiências de "governança" que se observa as diferenças mais sensíveis entre as duas cidades. Conquanto não sejam impeditivas da instauração de práticas de governança, certas características do contexto político filtram ou limitam a maneira como essas últimas vêm a se constituir.

Belo Horizonte caracteriza-se não só por um contexto político no geral mais articulado que o de Salvador, em termos das diferentes instâncias de governo, seja internamente, nas relações entre o Executivo municipal, suas secretarias ¾ principalmente a de Planejamento ¾ e a Câmara de Vereadores, seja externamente, nas relações do município com as esferas estadual e federal, mas também por um processo gradual de negociação e incorporação dos principais atores e interesses organizados, bem como por uma prática histórica de descentralização administrativa. O contexto político de Salvador, por sua vez, é marcado por baixa descentralização administrativa, pela divergência e dissociação da administração local em relação aos planos estadual e federal, e também pelas características conjunturais que imprimem à coalizão de governo um caráter bastante heterogêneo e conducente à desarticulação.

A Prefeitura de Belo Horizonte assumida pela Frente BH Popular liderada por Patrus Ananias (PT), em 1993, tinha como meta realizar uma gestão aberta à participação dos diversos setores da sociedade no processo de definição e adoção de diretrizes que orientam a ação do poder público na cidade. Essa meta se concretizou mais na inovação de procedimentos que incorporavam diferentes setores da sociedade no processo de decisão que na criação de novas estruturas burocrático-administrativas.

A Frente BH Popular decidiu retomar o processo, iniciado e paralisado em administrações anteriores, de elaboração de um Plano Diretor. Mais que um plano de metas e um instrumento de geração de renda e emprego, era um plano definidor de rumos do processo de produção e apropriação da cidade que priorizava a gestão democrática. O Plano Diretor proposto consistia em um instrumento de gestão urbana em cuja concepção as atividades de análise, planejamento e regulamentação seriam tarefas permanentes, dotadas de flexibilidade e abertas à participação de diversos setores.

Concluída a Minuta do Plano Diretor, a Prefeitura promoveu a realização de um Fórum da Cidade, para o qual foram convocados a participar amplos setores do governo e da sociedade. Aqui já se revelava uma estratégia de governança: procura-se envolver amplos setores da sociedade na discussão e aperfeiçoamento do documento⁷ 7 . O Fórum da Cidade aconteceu durante três dias e dele saiu a sugestão de se formar uma Comissão de Fórum Permanente para discutir em profundidade a minuta. A Comissão foi composta, inicialmente, por quatro representantes da Prefeitura Municipal, quatro da Câmara de Vereadores, quatro do setor técnico, quatro do setor empresarial e quatro do setor popular. A participação dos diversos setores na Comissão do Fórum foi diferenciada. O setor empresarial teve participação relevante em todos os momentos. No setor técnico foi crescente a demanda por discussões específicas envolvendo entidades como o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia ¾ CREA, o Instituto dos Arquitetos do Brasil ¾ IAB e, principalmente, a Universidade. O setor popular, por sua vez, teve participação muito diluída e desigual. Os representantes da Câmara demoraram a se fazer presentes na Comissão. Os representantes do Executivo foram inicialmente muito presentes, mas gradativamente deixaram de participar. .

A mobilização da comunidade para o processo de discussão do Plano, bastante diferenciada, se dava na medida em que as pessoas, reconhecendo questões que lhes eram afetas, procuravam reivindicar mudanças pontuais. Em todo o processo se fez presente a capacidade do Executivo de administrar conflitos, estabelecer a negociação entre as partes, possibilitando a aprovação do Plano Diretor. Assim, o Plano previa a participação popular nos comitês de decisão e acompanhamento de obras urbanísticas que afetam a comunidade; a avaliação de impacto urbanístico das atividades da área, conforme estabelecido na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo; o estímulo à criação de fóruns locais para as comunidades discutirem questões relativas às condições locais de vida, particularmente as concernentes à habitação, meio ambiente, saúde, saneamento, adensamento demográfico e concentração de atividades não residenciais; além da constituição de um Conselho Consultivo composto por representantes da população local, da Administração Municipal e da comunidade técnica⁸ 8 . Na discussão do Projeto do Plano Diretor na Câmara dos Vereadores foram introduzidas mudanças com relação à participação popular que reduziam seu escopo. Mas, para todas as formas de participação, foi mantido o caráter público, transparente, que possibilitava acompanhamento e avaliação contínuos dos efeitos do Plano Diretor, particularmente os relativos à qualidade de vida urbana de Belo Horizonte. 9 . Frente constituída com o apoio dos seguintes partidos: PSDB, PV, PDT, PPS, PSB, PC do B, PMN, PT e, posteriormente, o PMDB. 10 . O PSDB da Bahia apoiou o candidato do PT, avaliando ser impossível sustentar, em nível local, uma coligação com o PFL, onde Antônio Carlos Magalhães ocupa forte posição de liderança e poder no âmbito das articulações nacionais. .

O processo de negociação do Plano Diretor da cidade foi facilitado pela existência de uma gestão urbana descentralizada que precedeu a experiência do Orçamento Participativo. No entanto, as experiências de participação tinham ainda caráter incipiente, com manifestação de interesse e participação desiguais no processo de discussão e negociação do Plano Diretor, observando-se o predomínio de alguns setores ¾ em especial a construção civil e algumas associações de bairros de zona nobre da cidade. O formato de participação adotado pela Prefeitura foi amplo e descentralizado, envolvendo setores diversos da sociedade, mas não foi suficiente para assegurar representação significativa de todos os segmentos. A natureza técnica e especializada da maior parte das questões em discussão dificultou a participação de setores populares, especialmente os de mais baixa renda, excluindo-os mesmo do processo.

Em relação à cidade de Salvador, as condições singulares de gestão durante o governo de Lídice da Matta (1993-1996) constituem um caso especialmente rico para qualificar limites e potencialidades da governança urbana.

A Prefeitura de Salvador naquela gestão estava vinculada ao PSDB. A prefeita se integrara a esse partido na fase pré-eleitoral, depois de ter exercido mandatos de vereadora da Câmara Municipal de Salvador e de deputada federal constituinte pelo PC do B. A vitória eleitoral de Lídice da Matta, resultado de uma coligação integrada por nove partidos⁹ 8 . Na discussão do Projeto do Plano Diretor na Câmara dos Vereadores foram introduzidas mudanças com relação à participação popular que reduziam seu escopo. Mas, para todas as formas de participação, foi mantido o caráter público, transparente, que possibilitava acompanhamento e avaliação contínuos dos efeitos do Plano Diretor, particularmente os relativos à qualidade de vida urbana de Belo Horizonte. 9 . Frente constituída com o apoio dos seguintes partidos: PSDB, PV, PDT, PPS, PSB, PC do B, PMN, PT e, posteriormente, o PMDB. 10 . O PSDB da Bahia apoiou o candidato do PT, avaliando ser impossível sustentar, em nível local, uma coligação com o PFL, onde Antônio Carlos Magalhães ocupa forte posição de liderança e poder no âmbito das articulações nacionais. , dificultou uma prática política coesa da Frente e afetou a sua base de sustentação local. Externamente, a Prefeitura enfrentava forte oposição, na forma de bloqueio político, por parte do esquema do senador Antônio Carlos Magalhães que dominava o governo estadual: a mídia veiculava continuamente uma suposta inoperância da municipalidade, contrastando-a com uma imagem positiva do governo estadual; instaurou-se uma espécie de "governo paralelo", exercido nas áreas de competência administrativa do município; e, por fim, eram bloqueados recursos para o governo municipal. Assim, o processo de governo local não significava apenas operar um quadro político administrativo instável, mas também viabilizar um projeto político de resistência, implementando um modelo de gestão moderno e democrático.

Quando da eleição para a Presidência da República, esse projeto local de resistência, assentado em uma relação conflituosa com a instância administrativa estadual, acabou por repercutir nas relações efetivas da Prefeitura e do PSDB local com a esfera do Governo Federal e as lideranças nacionais do partido, fragilizando sua base de sustentação partidária e de apoio político no plano do governo federal¹⁰ 8 . Na discussão do Projeto do Plano Diretor na Câmara dos Vereadores foram introduzidas mudanças com relação à participação popular que reduziam seu escopo. Mas, para todas as formas de participação, foi mantido o caráter público, transparente, que possibilitava acompanhamento e avaliação contínuos dos efeitos do Plano Diretor, particularmente os relativos à qualidade de vida urbana de Belo Horizonte. 9 . Frente constituída com o apoio dos seguintes partidos: PSDB, PV, PDT, PPS, PSB, PC do B, PMN, PT e, posteriormente, o PMDB. 10 . O PSDB da Bahia apoiou o candidato do PT, avaliando ser impossível sustentar, em nível local, uma coligação com o PFL, onde Antônio Carlos Magalhães ocupa forte posição de liderança e poder no âmbito das articulações nacionais. .

O quadro de relativo isolamento da Prefeitura de Salvador em relação às instâncias administrativas do Governo Estadual e Federal teria dificultado com que o Executivo municipal mobilizasse uma maior participação das forças sociais no processo decisório de governo da cidade, principalmente no sentido de superar práticas clientelistas, evitando a apropriação indevida do espaço público por interesses privados. Assim, a experiência de gestão da cidade, com a implantação de instrumentos institucionais de participação e direcionada para a transformação das práticas e da cultura política tradicional não foram suficientes para alterar o quadro de ineficácia política do aparelho municipal, que, historicamente, oscilou entre autonomia e dependência em relação à esfera estadual.

Além disso, o prazo exíguo de montagem do governo não favoreceu o estabelecimento de um programa detalhado de ação política, na fase que antecedeu a posse, e tampouco a definição de uma estratégia de articulação das diferentes ações setoriais. Assim, a função planejamento não figurou como componente político de ações programáticas para o novo governo¹¹ 11 . O Plano Estratégico da Administração Municipal foi concluído em fevereiro de 1994, em plena vigência de uma estrutura administrativa regimental que localizava o planejamento no Conselho de Planejamento Municipal ¾ CPM. Este órgão, no entanto, não tinha status de secretaria, o que retirava, em parte, dos seus dirigentes, a autoridade necessária à ação de coordenação e controle das ações intersetoriais realizadas. Ao lado da tentativa de institucionalização das ações de planejamento, implementaram-se, também, as ações institucionais de descentralização administrativa da Prefeitura. Por intermédio da Coordenadoria das Administrações Regionais, foi dado início à implantação efetiva das dezessete Administrações Regionais ¾ ARs, uma vez que, até então, só uma havia sido criada de fato. A flexibilidade contida na proposta de intervenção urbana descentralizada esbarrava, em nível central, em estruturas participativas justapostas às unidades executivas das Ars. Criaram-se, assim, estruturas paralelas e superpostas geradoras de tensão e dificuldades. 12 . A dívida global atingia mais de US$ 300 milhões, para uma receita orçamentária de cerca de US$ 290 milhões. .

Como resultado, o Plano Diretor deixou de se constituir em instrumento básico geral de política urbana, entendido como processo pactuado entre diferentes agentes públicos e privados, para dar lugar a macro ou microprojetos de intervenção urbana, assentados em acordos pontuais de curto e médio prazos. Em poucas palavras, o Plano Diretor não estava assentado numa estrutura previamente descentralizada, e sua concepção efetiva não resultou de um processo de negociação da plataforma de governo e sim de tentativas posteriores de acomodação de conflitos dentro de uma desarticulada estrutura de planejamento preexistente.

O modelo adotado de Planejamento Estratégico de Salvador continha, nos seus pressupostos, elementos de governança. De modo geral, as microintervenções usaram o instrumento da contrapartida, pelo qual se opera a troca do benefício concedido pelo município ao setor privado por serviços e obras públicas, fazendo prevalecer o interesse público e reduzindo a possibilidade de apropriação clientelista. Outro instrumento amplamente utilizado foi a mobilização de agentes privados (especialmente algumas empresas) para a execução de projetos através de parcerias com as quais a Prefeitura fomentou ações cooperativas em torno de projetos específicos. Essas iniciativas produziram resultados de curto prazo que, embora de proporções limitadas, se constituíram em alternativas concretas para fazer frente às limitações de recursos financeiros do Executivo municipal para investimentos em infra-estrutura. Houve, além disso, outras tentativas de envolvimento da população, as chamadas ações emergenciais em bairros periféricos, que envolviam projetos encaminhados através de entidades representativas das comunidades locais, voltados para a urbanização de bairros populares de periferia, de ocupação recente e irregular, carentes de toda infra-estrutura de serviços urbanos e/ou de titulação da posse aos proprietários.

A flexibilização do planejamento urbano através desses programas representou de fato um instrumento importante para a mobilização de diversos agentes sociais e econômicos na solução de pequenos e grandes problemas da cidade. No entanto, sem uma clara definição de competências ou sem a definição de um projeto mais amplo, a implementação desses programas enfrentou dificuldades. Administrativamente eram dificuldades decorrentes, de um lado, da tensão entre a instância de comando do governo e as esferas de implementação de projetos urbanos e, de outro, entre estas e as diferentes unidades executoras das ações regionalizadas, especialmente as Administrações Regionais. A falta de clareza inicial não só em relação ao caráter político e estratégico central do órgão, mas também sobre a função do planejamento na definição da política acabou por criar dificuldades entre o comando do governo e a esfera do planejamento.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO DESCENTRALIZAÇÃO E DEMOCRATIZAÇÃO: POSSIBILIDADES E LIMITES

Entre as formas de participação popular na administração pública que emergiram nas duas últimas décadas no Brasil sobressai a proposta de Orçamento Participativo ¾ OP. Com ele, a idéia de democracia participativa adquiriu maior consistência e as numerosas experiências desenvolvidas, embora tenham alcançado êxito variado, contribuíram para o amadurecimento e a popularização desse modelo de gestão pública.

Assim, em um segundo plano de análise, focalizaremos os experimentos de OP em Belo Horizonte e Salvador como formato de gestão fortemente relacionado a determinadas características do contexto político, mormente àquelas dependentes de uma trajetória particular e cumulativa de descentralização efetiva, da qual a própria implantação bem-sucedida do OP é um ponto de chegada.

O OP iniciado em Belo Horizonte no ano de 1993 foi o resultado de um processo de mudança institucional que vinha acontecendo no município desde fins dos anos 70 e que teve avanços maiores no final da década de 80. Seu antecedente mais imediato está na Lei Orgânica do Município, na qual foi incluída ¾ por seu relator, o então vereador Patrus Ananias ¾ a idéia de que a administração da cidade se faria envolvendo "instâncias de participação popular". Mais tarde, candidato a prefeito, Ananias deu forte ênfase em seu programa à proposta de gestão democrática com a participação ativa dos cidadãos na definição do orçamento.

A tendência a se ampliarem espaços para a influência popular nas decisões de governo, em curso no Brasil desde fins dos anos 70, se manifestara em Belo Horizonte, já em 1979, através da criação do Programa de Desenvolvimento de Comunidades ¾ Prodecom, proposta de administração ou governo participativo voltada principalmente para atividades de melhorias urbanas em vilas e favelas.

Outra medida que já sinalizava a preocupação em criar esferas de governo mais próximas e mais sensíveis às demandas da população foi a subdivisão do município em Administrações Regionais ¾ ARs. O início da implantação de duas das atuais ARs de Belo Horizonte ocorreu ainda na década de 70. Mais tarde, foram criadas outras sete, que, ao longo da década de 80, se foram implantando lentamente e com pouca autonomia. Sob o governo do PSDB (1989-1992), foram adotadas duas outras iniciativas relevantes. Uma foi a proposta de criação de Conselhos Comunitários por administração regional; outra, o Programa Participativo de Obras Prioritárias ¾ Propar, que consistia na realização de assembléias regionais, com a presença do prefeito, nas quais eram sugeridas as obras que os participantes julgavam prioritárias em suas áreas. Tais assembléias não tinham, entretanto, caráter minimamente deliberativo. Serviam apenas para indicar, de forma descontínua e nada sistemática, as principais preocupações dos moradores de cada região. Tais iniciativas não chegaram a inaugurar um novo estilo de governar, mas criaram condições institucionais para isso (principalmente no caso da descentralização), além de terem contribuído para manter uma certa vitalidade das formas de organização popular onde elas já tinham maior enraizamento.

Uma vez empossado o governo da Frente BH Popular, eleito em 1992, houve um entendimento entre Patrus Ananias, seus auxiliares mais diretos, os vereadores e os dirigentes partidários da coalizão governante, no sentido de que o OP deveria ser introduzido já no primeiro ano da administração. A situação financeira da Prefeitura encontrada pelos novos dirigentes municipais era precária: a dívida de curto prazo era de US$107,5 milhões, correspondente a mais de um terço dos recursos orçamentários do município naquele ano¹² 11 . O Plano Estratégico da Administração Municipal foi concluído em fevereiro de 1994, em plena vigência de uma estrutura administrativa regimental que localizava o planejamento no Conselho de Planejamento Municipal ¾ CPM. Este órgão, no entanto, não tinha status de secretaria, o que retirava, em parte, dos seus dirigentes, a autoridade necessária à ação de coordenação e controle das ações intersetoriais realizadas. Ao lado da tentativa de institucionalização das ações de planejamento, implementaram-se, também, as ações institucionais de descentralização administrativa da Prefeitura. Por intermédio da Coordenadoria das Administrações Regionais, foi dado início à implantação efetiva das dezessete Administrações Regionais ¾ ARs, uma vez que, até então, só uma havia sido criada de fato. A flexibilidade contida na proposta de intervenção urbana descentralizada esbarrava, em nível central, em estruturas participativas justapostas às unidades executivas das Ars. Criaram-se, assim, estruturas paralelas e superpostas geradoras de tensão e dificuldades. 12 . A dívida global atingia mais de US$ 300 milhões, para uma receita orçamentária de cerca de US$ 290 milhões. . Era, portanto, muito limitada a disponibilidade de recursos para os investimentos do OP.

O modelo de OP adotado em Belo Horizonte destacava-se pelo fato de combinar a participação de associações populares (associações comunitárias, principalmente) e de outras entidades representativas (religiosas, culturais etc.) com a participação de cidadãos avulsos, contemplando dessa maneira o contingente significativo de pessoas que não se vinculam a movimentos organizados. Desde o começo, o número de participantes foi expressivo: as reuniões realizadas em 1993 tiveram a presença de 15.716 pessoas. Em 1994, foram 28.263 os participantes, o que significou um crescimento de cerca de 80%. Em 1995, novo salto para 52.900 participantes, número que caiu para 39.599 em 1996. Quanto à participação, se percebe um certo deslocamento da preocupação inicial em ter-se um número crescente de participantes, para uma preocupação com a qualidade da participação. Assim sendo, a partir da implementação do segundo OP, os responsáveis começaram a pensar na necessidade de introduzir critérios que garantissem, minimamente, uma distribuição mais eqüitativa dos recursos públicos. De posse de informações mais precisas e detalhadas sobre a cidade, seria possível introduzir diretrizes de planejamento que evitassem a "captura" do OP por lideranças ou grupos detentores de maiores recursos materiais e/ou políticos.

O calendário de discussão do OP estendia-se de junho a setembro, envolvendo uma longa seqüência de atividades. Iniciava-se com três rodadas de assembléias populares em sub-regiões (agrupamentos de bairros próximos) em cada Região Administrativa da cidade. Na primeira rodada, eram transmitidas aos participantes informações sobre as receitas, as despesas e os recursos do município disponíveis para investimentos, num esforço conjunto das ARs e das Secretarias da Fazenda e de Planejamento para expor de forma inteligível e atraente o quadro do orçamento municipal. As outras duas rodadas destinavam-se a apontar e aglutinar as reivindicações de cada sub-região e finalmente escolher os delegados para o Fórum Regional.

Em seguida, eram realizadas as Caravanas de Prioridades, que consistiam em excursões, de ônibus, do conjunto dos delegados de uma região para verificar in loco os problemas apontados como prioritários nas assembléias sub-regionais. A finalidade era proporcionar aos delegados conhecimento adequado das carências mais graves da região como um todo, com vistas à elaboração da lista definitiva de prioridades. As Caravanas foram concebidas como um dos principais recursos para o desenvolvimento de uma visão mais abrangente dos problemas da região e da cidade, fazendo diminuir a tendência, largamente observada nos contatos Estado/comunidades, para a formulação de demandas excessivamente localizadas e atomizadas.

O Fórum Regional constituía o terceiro momento de deliberação do OP. Era votada a lista de obras e serviços prioritários da região e escolhidos os membros das Comissões Regionais de Fiscalização do Orçamento Participativo/Comforça. O coroamento do processo era o Fórum Municipal, evento de natureza fundamentalmente política em que se apresentava de forma consolidada o conjunto de atividades contempladas no OP. A partir de 1994, foram introduzidas as Feiras Culturais, realizadas em cada região com o objetivo principal de divulgar o OP junto a um público mais amplo.

Ainda em 1994, o governo municipal procurou ampliar o escopo do OP, acrescentando às assembléias regionais reuniões de outra natureza, relacionadas com setores específicos da administração: os Fóruns Setoriais, de Educação, Saúde, Meio Ambiente, Desenvolvimento Social e Administração (Recursos Humanos e Despesas de Pessoal)¹³ 13 . Participaram dos Fóruns setoriais 990 pessoas, em geral vinculadas a categorias ou entidades diretamente interessadas nos temas específicos de cada setor em pauta. As respectivas Secretarias escolheram dois ou três projetos especiais a serem discutidos com os participantes dos Fóruns, e dentre eles foram eleitos delegados (ao todo 58) para o Fórum Municipal. Diferentemente do que ocorre no OP Regional, os Fóruns Setoriais constituíram espaços de discussão de políticas setoriais já formuladas previamente e assumiram caráter consultivo mais que deliberativo. Para o terceiro e quarto anos, decidiu-se pela não-realização dos Fóruns Setoriais promovidos anteriormente, que foram avaliados como pouco eficazes. Foi adotada, porém, uma nova experiência setorial, o Fórum de Habitação, com efetivo poder de definição de metas e distribuição de recursos. . O propósito desses Fóruns, análogo ao das Caravanas, era proporcionar uma visão global da situação dos respectivos setores governamentais e de suas diretrizes políticas. Com isso se pretendia criar um espaço de informações e debates que fosse além da deliberação sobre obras, que constitui a tônica dos Fóruns Regionais.

A implantação das nove Administrações Regionais hoje existentes em Belo Horizonte foi um processo lento, marcado por avanços e recuos. Foi, sem dúvida, na administração do PT (1993/1996) que ocorreram os maiores avanços no processo de descentralização político- administrativa da cidade. Tal descentralização depende em muito do papel ativo assumido pela AR como instância mais diretamente responsável pelo relacionamento com a população na implementação do OP. Em função dos desafios colocados pela decisão de implementar o OP no primeiro ano de governo, houve, desde o início, a necessidade de contatos permanentes do núcleo central de poder (Secretarias de Governo, da Fazenda e de Planejamento e o próprio Gabinete do Prefeito) com o grupo de administradores regionais. Com isso, esses administradores passaram a acompanhar muito de perto a atuação do núcleo decisório da Prefeitura, compartilhando os problemas enfrentados pela equipe central, e também conhecendo melhor o funcionamento da máquina administrativa, seus limites e possibilidades. Ao mesmo tempo, por desenvolverem contatos diretos e permanentes com a população, ficaram conhecendo melhor as carências regionais, sujeitos que estavam a pressões diretas dos moradores para resolvê-las. No planejamento do OP, tornaram-se os principais responsáveis pela mobilização das comunidades com o objetivo de estimular a sua participação na identificação e resolução dos problemas locais. Por deterem mais informações sobre as carências urbanas e terem acesso mais direto aos moradores, principalmente no âmbito do OP, os administradores assumiram uma posição de relevo na interação com o nível central. Por estarem mais diretamente submetidos às pressões da população, acabaram atuando de forma concertada na busca de melhor aparelhamento e de maior autonomia das ARs para o atendimento das demandas.

A formulação e implementação do OP exigiu da Secretaria de Planejamento uma reestruturação ampla e radical. Além de recrutar alguns técnicos bem treinados, importante investimento foi feito com vistas à produção de um Índice de Qualidade de Vida Urbana ¾ IQVU, que fosse utilizado para uma distribuição mais adequada e mais justa de recursos pelas várias regiões da cidade, na própria montagem do OP. A partir de iniciativas como essa, foi-se desenvolvendo no órgão uma "cultura de planejamento" que se nutriu, fundamentalmente, do trabalho de detectar problemas e definir prioridades, desenvolvido pelas ARs nos marcos do OP. A partir do órgão central de planejamento, a prática se expandiu para a Superintendência de Desenvolvimento da Capital ¾ Sudecap, que reativou sua Diretoria de Planejamento, afinando-a com a dinâmica do OP.

Um ponto central da experiência de OP em Belo Horizonte refere-se, assim, ao fortalecimento político da Administração Regional como esfera de governo mais próxima dos atores sociais locais e, conseqüentemente, mais sensível às demandas da população. O OP, em Belo Horizonte, contribuiu fundamentalmente para a descentralização do poder, até mais que em outras cidades, como Porto Alegre, em que a experiência é bem mais antiga. Poder-se-ia afirmar que as novas práticas político-administrativas implementadas por intermédio do OP alteraram positivamente todo o funcionamento do governo municipal. Como resultado da interação estreita entre os governantes e a população, foram criadas condições mais favoráveis à formação de uma cidadania democrática, especialmente entre os grupos de baixa renda que se habituaram a negociar com as autoridades e a enfrentar temas complexos como o do orçamento público.

Em contraste com o quadro descrito para Belo Horizonte, uma das principais dificuldades na implementação da proposta de OP em Salvador resultou precisamente dos problemas de articulação entre planejamento e orçamento, bem como da ausência de uma efetiva descentralização administrativa no âmbito do município¹⁴ 14 . No plano institucional, a elaboração do orçamento dava-se no âmbito do então órgão central responsável pelo planejamento da Prefeitura, o CPM, em articulação direta com a Secretaria Municipal de Governo e a Secretaria da Fazenda. As decisões de cunho orçamentário, no entanto, eram tomadas diretamente pela Secretaria Municipal de Governo juntamente com o Programa de Desenvolvimento de Ações Estratégicas ¾ Prodae. Com a reforma administrativa, ocorrida tardiamente no final de 1995, cria-se a Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Econômico à qual se subordina o CPM, que ficaria encarregado, apenas, dos projetos urbanísticos. As atribuições do Prodae passam a integrar esta nova Secretaria de forma a alcançar, justamente, essa articulação entre o planejamento estratégico e o orçamento, fazendo renascer o Sistema integrado de Planejamento e Orçamento, implantado na Prefeitura na segunda metade da década de 70. A Gerência de Programação e Orçamento ¾ Gepro, antigo órgão do CPM responsável pela atividade orçamentária do município, é transformada em Coordenação Central de Programação e Orçamento ¾ Cepro, subordinada diretamente ao secretário de Planejamento e Desenvolvimento Econômico. . Para o ano de 1995 procurou-se uma articulação estreita entre o planejamento e o orçamento, mas somente no orçamento de 1996 se conseguiu adequar o planejamento ao orçamento, que contemplou apenas os projetos das secretarias que estavam vinculados ao planejamento estratégico. Somente depois de instituída a regionalização administrativa, estimulou-se a participação da população no processo de elaboração orçamentária.

A existência dessas zonas de conflito no processo de elaboração do OP na cidade de Salvador foi crucial para dificultar a implementação dessa nova sistemática no município. Salvador foi dividida, administrativamente, em dezessete ARs, abrangendo, cada uma delas, vários bairros. Cada AR conta com um administrador de livre escolha do prefeito e com vários articuladores comunitários, escolhidos pelo conselho representativo da respectiva região, para um mandato de 2 anos. No plano central, as ARs são coordenadas pela Coordenadoria das Administrações Regionais, vinculada à Secretaria de Governo ¾ Segov, mas é a Secretaria das Ações Municipais a unidade articuladora do OP junto às comunidades.

A divisão do município de Salvador em unidades regionalizadas, quando estabelecida, objetivava a descentralização administrativa e a otimização da execução de obras e de prestação de serviços de interesse local. No entanto, as ARs, por não serem unidades orçamentárias, não têm autonomia orçamentária, financeira e administrativa, de modo a se constituírem em subprefeituras, com capacidade administrativa e competência técnica para desempenhar as funções conferidas por lei. Não são, portanto, unidades gestoras descentralizadas. A divisão da cidade nas ARs deu-se por critérios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ¾ IBGE, sem que se levassem em consideração certos parâmetros administrativos. Por outro lado, os administradores das ARs só foram nomeados no 2º semestre de 1996, quase no final do governo da coalizão.

Assim como em Belo Horizonte, o procedimento formal de elaboração do OP é realizado em três etapas, mas diferentemente, as ARs não têm em Salvador o mesmo papel mediador e aglutinador. Em primeiro lugar, são realizadas em todas as administrações regionais, no mês de maio, reuniões preparatórias abertas ao público, nas sedes das associações de bairro ou em outros espaços cedidos pela comunidade local. Os articuladores municipais, juntamente com os conselhos de cada AR, convocam cada comunidade para uma reunião plenária temática, com a participação de secretários municipais (em geral os de Infra-Estrutura, Saúde e Educação), a equipe de elaboração orçamentária da Coordenação Central de Programação e Orçamento ¾ Cepro, as associações de bairro e de classe e a população em geral.

A segunda etapa desse processo corresponde a uma segunda reunião, na qual o governo apresenta suas possibilidades orçamentárias, ou seja, os tipos de intervenção possíveis de serem realizadas pela administração e a disponibilidade de recursos financeiros. Nesse momento são distribuídos, pela Coordenação das ARs, questionários para serem preenchidos por quem quer que tenha reivindicação a fazer.

A terceira etapa é a da avaliação da viabilidade técnica e orçamentária para atendimento dos pedidos. Os questionários depois de preenchidos são examinados pela AR correspondente e encaminhados aos órgãos competentes para uma avaliação técnica dos projetos que podem integrar a Proposta Orçamentária¹⁵ 15 . Para analisar as propostas, foi criada, no último ano de mandato, uma comissão da qual participam técnicos da Cepro, da Secretaria Municipal de Saneamento e de Infra-estrutura Urbana e da Secretaria Municipal de Governo. É essa comissão que decide sobre as propostas que podem ou não ser atendidas. 16 . No caso de Salvador, é possível que a restrição do comprometimento dos partidos de esquerda, especialmente do PT, com o chefe do Executivo local tenha sido um dos primeiros motivos da falta de apoio da Câmara à institucionalização do processo participativo de elaboração do orçamento. Ao não se mobilizar em torno desse mecanismo inovador, a bancada de esquerda na Câmara deixou de reconhecer e legitimar o novo espaço aberto à participação popular. Paralelamente, criou um outro fórum de participação, dentro da própria Câmara, que se efetivava na fase de discussão para aprovação da proposta orçamentária. Pessoas da comunidade eram convidadas a participar de painéis dos quais se retiravam propostas que eram, em seguida, apresentadas como emendas ao projeto de Lei Orçamentária. . São inúmeras as propostas que surgem de cada uma dessas assembléias com solicitações pontuais, mas a comissão só tem, em geral, condição de atender quatro ou cinco solicitações de cada AR. Definidas as prioridades pela comissão, as indicações populares são encaminhadas aos Secretários responsáveis pelo atendimento das demandas, para serem incluídas nas suas respectivas propostas orçamentárias. As solicitações oriundas do processo de consulta popular têm a garantia e o compromisso de atendimento e não podem ser preteridas. Por fim, a Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Econômico consolida e sistematiza as informações oriundas dos órgãos da administração municipal e as provenientes das reuniões do OP, ajustando-as à legislação e ao Plano Estratégico da Administração.

O OP implementado pelo Executivo não foi bem absorvido pelos representantes na Câmara Municipal, ainda que possa ter significado um avanço do Executivo na articulação com a sociedade civil. Um dos grandes espaços históricos de conflito entre os Poderes Executivo e Legislativo é precisamente a área orçamentária. A criação de canais institucionalizados de intermediação entre sociedade e poder público no processo decisório de alocação de recursos públicos altera a fórmula tradicional de elaboração dos orçamentos públicos locais, reduzindo a participação do Legislativo. Assim, ficam também reduzidos os espaços para a utilização do orçamento como instrumento de clientelismo¹⁶ 15 . Para analisar as propostas, foi criada, no último ano de mandato, uma comissão da qual participam técnicos da Cepro, da Secretaria Municipal de Saneamento e de Infra-estrutura Urbana e da Secretaria Municipal de Governo. É essa comissão que decide sobre as propostas que podem ou não ser atendidas. 16 . No caso de Salvador, é possível que a restrição do comprometimento dos partidos de esquerda, especialmente do PT, com o chefe do Executivo local tenha sido um dos primeiros motivos da falta de apoio da Câmara à institucionalização do processo participativo de elaboração do orçamento. Ao não se mobilizar em torno desse mecanismo inovador, a bancada de esquerda na Câmara deixou de reconhecer e legitimar o novo espaço aberto à participação popular. Paralelamente, criou um outro fórum de participação, dentro da própria Câmara, que se efetivava na fase de discussão para aprovação da proposta orçamentária. Pessoas da comunidade eram convidadas a participar de painéis dos quais se retiravam propostas que eram, em seguida, apresentadas como emendas ao projeto de Lei Orçamentária. .

A criação de espaços institucionais de participação com maior atenção às demandas populares envolve, também, uma dimensão técnica que pode desvirtuar o caráter das solicitações originais. A partir do Projeto de Lei Orçamentária Anual do município de Salvador para o exercício de 1997, depreende-se que o objetivo maior dessa administração era transformá-lo em um instrumento de planejamento, gestão e autonomia municipal, com um enfoque exclusivamente técnico. Assim, o Executivo, ao mesmo tempo que apresentava um discurso social, participativo, de flexibilidade e descentralização no que se refere ao orçamento da Prefeitura, procurou reforçar os mecanismos tradicionais de planejamento e elaboração orçamentária. Não teria havido a necessária vontade política para implantar, efetivamente, um processo de descentralização no município.

Sem embargo, houve um processo, ainda que limitado, de que a população, efetivamente, participou. Não há, aparentemente, conflitos de natureza técnica fortes entre o órgão central de planejamento responsável pela elaboração orçamentária e as assembléias populares representativas das ARs, embora tenha havido resistência ao OP por parte do secretariado Municipal. A ausência de uma relação mais estreita entre o planejamento e o orçamento, somada à resistência generalizada e fragmentária do secretariado, criou bloqueios à implementação de um instrumento efetivo de democratização do poder político e da gestão urbana. Após a consulta às ARs, o orçamento continuou a ser montado em bases tradicionais, sem vinculação com os planos de governo, e não era utilizado como instrumento de planejamento e administração pelos órgãos do poder.

O OP parece constituir um modelo de gestão pública que, ao incorporar os objetivos de favorecer a participação regular dos cidadãos na gestão estatal e aumentar o controle permanente do Estado pelas organizações da sociedade, pode contribuir significativamente para o alargamento da esfera pública. No entanto, sua implementação concreta enfrenta uma série de dificuldades, cuja superação exige esforço continuado e de longo prazo.

Um aspecto a ser considerado diz respeito à própria dinâmica do OP. Em seu formato atual, o OP tem sido "capturado" por agentes políticos com maior capacidade de mobilizar recursos, reproduzindo em seu âmbito ações políticas de corte clientelista. Em Salvador, a tendência foi a de que a decisão de distribuição fosse feita na base de negociações políticas e em função de decisões centralizadas, partindo dos escalões superiores da administração. Sendo a qualidade da representação popular nas reuniões das ARs por vezes discutível é sempre possível que os representantes dos cidadãos nas assembléias traduzam interesses pessoais, políticos, partidários, pressões de certos grupos em vez do interesse geral da coletividade, com grandes riscos de manipulação e cooptação. Para enfrentar esse tipo de problema parece necessário que se dê mais atenção à qualidade da participação e que as administrações locais sejam mais diretivas, passando, por exemplo, a distribuir recursos à luz de critérios mais refinados.

Finalmente, uma das dificuldades mais evidentes na implantação do OP é a limitação de recursos. A maior parte dos recursos está comprometida com os encargos fixos (pessoal, despesas de manutenção, serviços da dívida etc.). Os recursos restantes são destinados aos novos projetos, às ampliações e melhorias dos serviços. No caso de Belo Horizonte, no primeiro ano foi destinada ao OP metade dos recursos de que o município dispunha para investimentos, ficando a outra metade para obras chamadas estruturantes (de maior porte e impacto mais global na cidade) e para obras rotineiras de manutenção. Os recursos reservados ao OP nesse primeiro ano foram aproximadamente de 15 milhões de dólares (então, cerca de 15 milhões de reais). Para o Orçamento de 1995, elevaram-se a 18 milhões de reais. Para 1996, o crescimento foi mais significativo, perfazendo 33 milhões de reais, e para 1997 foram destinados ao OP 34 milhões de reais. Em Salvador, os recursos destinados ao OP representaram 27% do total dos recursos disponíveis para investimentos, que são da ordem de 10% do total do Orçamento municipal.

CONSELHOS DELIBERATIVO-CONSULTIVOS NA PRODUÇÃO DEMOCRÁTICA DE POLÍTICAS SETORIAIS

Na área de políticas setoriais ¾ o terceiro dos níveis analíticos que aqui nos ocupa ¾ , é possível verificar como, a despeito das limitações de ordem contextual abordadas anteriormente, algumas práticas de governança se instauram com um certo grau de sucesso. Ainda assim, como se verá para o caso de um conselho em cada uma das cidades, é importante haver um processo de negociação incorporando interesses organizados de diferentes tipos, bem como a capacidade de coordenação com outras esferas da administração municipal. Em especial, é essencial a existência de uma arena de representação de cunho neocorporativo capaz de neutralizar a captura de tipo clientelista envolvendo atores privados e públicos.

Conselhos consultivos ou deliberativos setoriais têm se constituído num modelo de recorte público/privado que se tem reproduzido nas administrações municipais, materializando, de maneira pontual e localizada, propostas de governo participativo. Em Belo Horizonte, por exemplo, existem onze desses conselhos em atividade, buscando ampliar a participação de vários segmentos do aparato público e da sociedade civil na concepção, implementação e avaliação de políticas setoriais.

Como parte de sua plataforma de governo em vários outros municípios, a gestão municipal do PT incentivou a criação e consolidação desses conselhos, com maior ou menor influência sobre os rumos das diversas políticas setoriais. O Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural é um destes casos. Justifica-se um exame mais acurado desse Conselho e de suas atividades uma vez que a proposta de preservação do patrimônio cultural é objeto de muita polêmica na sociedade. Em torno dela estabelecem-se conflitos de toda ordem, transformando a concepção e implementação de políticas nessa área num processo bastante complicado.

A proteção do patrimônio cultural do município de Belo Horizonte só vai ser instituída pela Lei 3.802, de 6 de julho de 1984, com a criação do Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural do Município ¾ CDPCM. Com todos os seus nove membros indicados pelo prefeito, o CDPCM chegou a se reunir algumas vezes a partir de 1986, mas só foi efetivamente implantado em 1990¹⁷ 17 . O Decreto de 17/12/86, que dispõe sobre o Regimento Interno do Conselho, estabelece que compete ao Conselho Deliberativo promover e preservar a herança cultural do município; proteger, pelo instituto do tombamento, monumentos, obras, documentos, bens e conjuntos de valor histórico, artístico, arqueológico, etnográfico, bibliográfico, documental e paisagístico; estimular, visando a preservação do patrimônio cultural, a utilização combinada do tombamento com outros mecanismos de ordem urbanística e tributária; estimular o planejamento urbano como meio de alcançar os objetivos da preservação do patrimônio cultural, notadamente pela inserção de tal preocupação entre as variáveis consideradas pela Lei de Uso e Ocupação do Solo; sugerir ao Executivo municipal a formulação de política cultural para o município e dela participar; e definir o perímetro de proteção do entorno de bens tombados entre outros. .

Com a organização da Secretaria de Cultura em 1989, cuidou-se de dotar o CDPCM de condições de efetivo funcionamento. Realizaram-se alterações na composição do Conselho, que passou a ser constituído por quinze membros, com composição interinstitucional e interdisciplinar, além de ampla e diversificada representação comunitária¹⁸ 18 . Por esse Decreto, o Conselho passou a compor-se da seguinte forma: pelo secretário municipal de Cultura que o preside; pelo secretário adjunto de Cultura, que substitui o presidente em suas faltas ou impedimentos; por um representante da Secretaria Municipal do Meio Ambiente; por dois representantes da Câmara Municipal; por um representante do IPHAN; por um representante do IEPHA; por um representante da Universidade Federal de Minas Gerais ¾ UFMG; por um representante da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais ¾ PUC-MG; por um representante do IAB-MG; por um representante da Associação Nacional de Professores Universitários de História - ANPUH-MG; por um representante da Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico, Artístico, Cultural, Estético e Paisagístico da Procuradoria Geral da Justiça do Estado de Minas Gerais; e por três membros escolhidos pelo prefeito municipal, com os respectivos suplentes, dentre profissionais de notório conhecimento da matéria. .

Empossada a administração municipal para o período 93-96, o Conselho, recomposto, reuniu-se pela primeira vez para deliberar sobre a impugnação ao tombamento de um colégio situado num tradicional bairro da cidade. É a partir do debate sobre a impugnação desse tombamento que se estabelece no Conselho e na Secretaria Municipal de Cultura a prática inovadora do que se convencionou chamar de "negociações urbanas", prática essa que marcou a ação da gestão municipal em termos de preservação do patrimônio cultural da cidade¹⁹ 19 . Embora freqüentes desde então, tais negociações estiveram ameaçadas em alguns momentos. Apenas num ano, 1993, três projetos de lei introduzindo alterações na lei que regula a proteção do patrimônio no município foram apresentados à Câmara Municipal por vereadores de oposição à Administração do PT. Um desses projetos de lei, que previa a indenização de proprietários de imóveis tombados e a homologação dos tombamentos pelo prefeito municipal foi aprovado e, menos de um ano depois, revogado por ferir a Constituição Estadual. O que se pretendia, na verdade, era a neutralização ou mesmo a supressão do Conselho. .

Simultaneamente ao planejamento dos tombamentos, deu-se início, na Secretaria de Cultura, à elaboração dos inventários de quatro bairros populares da cidade. Mais do que fazer a listagem dos imóveis, procurou-se descrever o processo histórico de ocupação desses bairros, recorrendo-se, sobretudo, às associações de moradores, creches e grupos culturais. O amplo envolvimento das populações daqueles bairros e o apoio da imprensa teriam criado um clima favorável aos tombamentos então efetuados, ampliando a base de apoio ao patrimônio.

Os conselhos tendem a ser percebidos como instrumentos importantes para a promoção da descentralização administrativa, a ampliação da participação popular no processo decisório e a introdução de maior eficácia na implementação de políticas públicas. Sua função deliberativa ou consultiva, sua composição interna e seu grau de flexibilidade para incorporar novas representações coletivas sugerem, no entanto, maiores ou menores chances de esses objetivos serem alcançados. No caso do Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural do Município, pode-se argumentar que, seja pelo seu caráter deliberativo, seja por sua composição interna, seja ainda pelos resultados práticos de suas deliberações, ele parece estar contribuindo para a maior participação da sociedade civil no processo decisório, para a ampliação da eficácia da gestão municipal no campo da preservação do patrimônio e, por extensão, para a elevação da qualidade de vida em Belo Horizonte. É seu caráter deliberativo que favorece a efetiva descentralização das decisões, contribuindo, ao mesmo tempo, para diminuir as pressões de lobbies privados junto ao Executivo. Para isso contribui a sua legitimidade como órgão colegiado representativo da sociedade civil e, ao mesmo tempo, de composição marcadamente técnica²⁰ 20 . No que se refere à composição interna do Conselho, o número de assentos foi ampliado, abrindo espaço para novos grupos sociais e entidades civis. Além disso, suas reuniões são abertas à participação das partes interessadas e ao público em geral. Tal ampliação aponta para o seu caráter democratizante e conciliador. As discordâncias a esse respeito decorrem da visão de que nem as camadas populares nem os interesses organizados em torno da produção imobiliária estariam adequadamente representados naquele colegiado. Estes últimos, no entanto, se fazem representar seja indiretamente através de eventuais interlocutores com assento no Conselho, seja através do diálogo aberto com a Secretaria Municipal da Cultura e com o próprio Conselho. Nesse sentido, cabe notar que o confronto, em geral traduzido em pressões junto aos poderes Executivo e Legislativo, vem, gradativamente, cedendo espaço a entendimentos, limitando-se os empresários do setor imobiliário a exigir da Administração Municipal o estabelecimento de regras claras em termos da política de preservação do patrimônio. .

A contrapartida de Conselho na área de política setorial voltada para a cultura no caso de Salvador é o Conselho Municipal do Carnaval. Embora tendo alcance mais amplo do que o de Belo Horizonte, dada a centralidade do Carnaval como atividade turístico-cultural na Bahia, aqui também é possível verificar a importância de um espaço de representação na produção de um resultado de política mais complexo do que aparentemente pode parecer à primeira vista.

O Carnaval da Bahia é a grande expressão da participação popular, mas, crescentemente, vem combinando cada vez mais o lúdico ao negócio. O que antes, para muitos, era uma forma de expressão político-cultural transformou-se num rentável negócio²¹ 21 . Estima-se, por exemplo, em Salvador, uma movimentação de valores superiores a 100 milhões de reais na festa como um todo. Duzentas entidades carnavalescas, entre elas blocos e trios, levam às ruas 150 mil pessoas, integrantes dos seus quadros. O Carnaval atraiu em 1996 cerca de 400 mil visitantes, que deixaram na cidade cerca de 70 milhões de reais, gerando ao município uma arrecadação tributária da ordem de 9 milhões de reais. 22 . A experiência em questão é importante pela sua capacidade de articulação entre a técnica e a política, na medida em que gera simultaneamente o reforço da capacidade gerencial do Estado e as condições de sustentação política das decisões, através da participação direta dos segmentos sociais envolvidos com o Carnaval. A experiência é relevante ainda por demonstrar a capacidade do poder público em administrar uma complexidade de interesses divergentes, através da negociação e encaminhamento entre as partes . .

Tal quadro exigia cada vez mais o desenvolvimento de novos arranjos organizacionais, capazes de articular múltiplas lógicas e atores, especialmente o campo institucional público e as organizações privadas, viabilizando a cooperação, a negociação e a busca de ações concertadas. Entretanto, o desencadeamento de ações nesse sentido se deu apenas recentemente, no período que compreende a gestão municipal de 1993-1996, correspondendo a alterações no planejamento e gerenciamento da festa através de ação conjunta da Prefeitura Municipal do Salvador ¾ PMS e do Conselho Municipal do Carnaval, órgão colegiado representativo das várias organizações que participam do Carnaval baiano²² 21 . Estima-se, por exemplo, em Salvador, uma movimentação de valores superiores a 100 milhões de reais na festa como um todo. Duzentas entidades carnavalescas, entre elas blocos e trios, levam às ruas 150 mil pessoas, integrantes dos seus quadros. O Carnaval atraiu em 1996 cerca de 400 mil visitantes, que deixaram na cidade cerca de 70 milhões de reais, gerando ao município uma arrecadação tributária da ordem de 9 milhões de reais. 22 . A experiência em questão é importante pela sua capacidade de articulação entre a técnica e a política, na medida em que gera simultaneamente o reforço da capacidade gerencial do Estado e as condições de sustentação política das decisões, através da participação direta dos segmentos sociais envolvidos com o Carnaval. A experiência é relevante ainda por demonstrar a capacidade do poder público em administrar uma complexidade de interesses divergentes, através da negociação e encaminhamento entre as partes . .

A organização e realização do Carnaval em Salvador caracterizava-se tradicionalmente pelo improviso e, ao mesmo tempo, por uma forte centralização do poder decisório. A Prefeitura Municipal era a principal responsável pelo evento, e a prática comum era a de apenas às vésperas preocupar-se com a realização da festa, bem como a de impor ações que julgasse corretas, à revelia dos vários interesses envolvidos²³ 23 . O autoritarismo, combinado com uma grande dose de desorganização que marcava a realização do evento, produzia uma série de inconvenientes de várias ordens, tais como a falta de articulação entre os órgãos públicos municipais e estaduais responsáveis por serviços essenciais ao evento; problemas com a limpeza pública, a segurança, os transportes, o atendimento médico, entre outros, o que se refletia em visíveis deficiências na prestação desses serviços; a manutenção de práticas clientelistas favorecidas pelo apoio financeiro da Prefeitura a entidades e organizações, apoio que era concedido com base em critérios político-eleitorais; a falta de integração entre as organizações que, de fato, realizam o Carnaval; a fraca inserção do setor privado no financiamento da festa; a ausência de planejamento quanto à ocupação dos espaços destinados à festa; e a descontinuidade de ações entre uma gestão municipal e outra. 24 . Esta ampliação do número de entidades de 13 para as atuais 24 representações, permitida somente por aprovação de um mínimo de 2/3 da Câmara Municipal, é bastante criticada. Uma das críticas relaciona-se aos critérios não muito justificáveis para a inclusão de certos segmentos. .

Em 1989, o Conselho Municipal do Carnaval foi criado pela Lei Orgânica do município de Salvador, que dispunha sobre a forma de gestão do Carnaval ¾ garantindo a participação de diversos segmentos envolvidos no evento ¾ , sobre a natureza do Conselho e a sua composição; e sobre a forma de eleição e mandato do coordenador executivo do Carnaval bem como do presidente e secretário geral do Conselho Municipal do Carnaval. No ano seguinte, o Conselho foi regulamentado por intermédio da Lei 329/90. Posteriormente, a Câmara Municipal aprovou por maioria absoluta emendas à Lei Orgânica, nos itens acima mencionados. Tais emendas dirigiam-se principalmente à definição dos segmentos que são responsáveis pela organização do Carnaval, à especificação das funções do Conselho e sua composição: das 13 representações originais indicadas na Lei Orgânica passou-se posteriormente para 20, e hoje são 24 organizações com assento no Conselho²⁴ 23 . O autoritarismo, combinado com uma grande dose de desorganização que marcava a realização do evento, produzia uma série de inconvenientes de várias ordens, tais como a falta de articulação entre os órgãos públicos municipais e estaduais responsáveis por serviços essenciais ao evento; problemas com a limpeza pública, a segurança, os transportes, o atendimento médico, entre outros, o que se refletia em visíveis deficiências na prestação desses serviços; a manutenção de práticas clientelistas favorecidas pelo apoio financeiro da Prefeitura a entidades e organizações, apoio que era concedido com base em critérios político-eleitorais; a falta de integração entre as organizações que, de fato, realizam o Carnaval; a fraca inserção do setor privado no financiamento da festa; a ausência de planejamento quanto à ocupação dos espaços destinados à festa; e a descontinuidade de ações entre uma gestão municipal e outra. 24 . Esta ampliação do número de entidades de 13 para as atuais 24 representações, permitida somente por aprovação de um mínimo de 2/3 da Câmara Municipal, é bastante criticada. Uma das críticas relaciona-se aos critérios não muito justificáveis para a inclusão de certos segmentos. .

Essas alterações reconfiguraram o perfil da participação e o poder de decisão sobre as ações relativas ao evento. Quanto à execução do Carnaval, consolidou-se a hegemonia da PMS como principal responsável pela realização da festa, desde que a empresa estadual de turismo foi retirada da execução do Carnaval. A agência municipal de turismo, por intermédio da Casa do Carnaval, passou a assumir com exclusividade essa responsabilidade. Por outro lado, a natureza do Conselho permaneceu inalterada, como órgão de natureza colegiada e representativa das entidades, órgãos públicos e da sociedade, com atribuição fiscalizadora e deliberativa.

Considerando o Carnaval como uma das prioridades de governo, a gestão municipal do período 1993-1996 tinha o compromisso de propiciar e potencializar a participação de atores sociais locais no processo decisório de governo da cidade. Seria, então, necessário estabelecer novas bases de interlocução entre os diversos atores que atuam no Carnaval, restringindo o espaço de influências personalistas e clientelistas. Assim, para dar suporte às ações de caráter propriamente gerencial, foi criada a Casa do Carnaval, que passou a centralizar as ações e decisões concernentes ao evento. A Casa do Carnaval, além de abrigar o Núcleo Técnico e a Comissão Especial do Carnaval, passou também a ser sede do Conselho Municipal do Carnaval e da Coordenação do Carnaval, centralizando de fato todas as ações dirigidas ao evento.

O papel do Conselho na estruturação do Carnaval foi fundamental na medida em que ele se tornou um fórum realmente significativo, articulando os vários setores, inclusive os órgãos públicos que prestam serviços essenciais ao Carnaval, garantindo bases operacionais para a realização do evento e, além disso, do ponto de vista político, atuando como mediador na resolução de conflitos entre todos os segmentos do Carnaval²⁵ 25 . A função básica do Conselho é a de estabelecer diretrizes gerais para o Carnaval e não a de executá-lo operacionalmente. Reunindo organizações diversificadas, que vão das mais formais e estruturadas às mais informais e flexíveis, o Conselho é também o fórum representativo de diferentes naturezas de interesses subjacentes à festa. Nele estão representadas organizações públicas executivas, regulamentadoras, fiscalizadoras e outras de produção de serviços coletivos das três instâncias de governo; organizações empresariais de significativo poder econômico, como é o caso das associações de blocos de trio, das de proprietários de som e iluminação e das de clubes sociais; organizações mais tradicionais do Carnaval baiano, como é o caso dos afoxés, dos blocos afro, blocos de índio e blocos de percussão, bem como das associações e sindicatos que representam categorias profissionais, tais como as dos barraqueiros de festas populares, vendedores ambulantes e feirantes de Salvador, artistas plásticos, músicos e cronistas carnavalescos. .

A heterogeneidade da natureza/finalidade das organizações com assento no Conselho reflete-se invariavelmente na configuração dos interesses em jogo e nas disputas pelo poder. Como há grande desproporção entre as organizações que compõem o Conselho ¾ algumas com um pequeno número de associados, outras mais densas e bem estruturadas, com interesses muito bem definidos ¾ , essas disparidades acabam por alterar o poder relativo dos atores representados, tendo, crescentemente, como pano de fundo os interesses econômicos envolvidos²⁶26. Desta forma, coloca-se a sugestão de ampliação qualitativa e redução quantitativa das suas representações. No primeiro caso, trata-se de incorporar ao Conselho outros segmentos empresariais que participam do Carnaval, segmentos esses aos quais apenas se apresenta a conta, o que garantiria um pouco mais de peso empresarial ao Conselho. No segundo caso, trata-se de consolidar representações mais amplas, agregando certos segmentos, adensando a representação. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .

A despeito disso, as bases sob as quais se assentaram as negociações entre a PMS e o Conselho revelaram-se bastante eficientes. Em primeiro lugar, o reconhecimento da autonomia do Conselho funcionou como um elemento catalisador de posturas mais conscientes e consistentes na reflexão e decisão sobre os rumos do Carnaval. Por outro, a criação, por parte da PMS, de estruturas técnicas e gerenciais eficazes, na busca da profissionalização do Carnaval , transformou a natureza das negociações locais.

CONCLUSÕES: REFORMA DO ESTADO E CONSOLIDAÇÃO DA GOVERNANÇA

Como tratamos de demonstrar neste artigo, existem diferentes níveis em que se pode pensar a viabilidade e o alcance de arranjos de governança, reduzindo em certa medida o grau de incerteza que a ausência de uma teoria ex-ante da mudança institucional tenderia a introduzir. Num primeiro plano estão certas características do contexto político e configurações estruturais associadas a políticas macrorregulatórias. Em um segundo nível, processos dependentes de trajetórias aos quais se poderiam vincular políticas de gestão na alocação de recursos. Por último, um plano no qual a instauração de práticas consultivas e deliberativas estaria associada à natureza setorial e pontual de políticas regulatórias.

As políticas regulatórias de natureza mais abrangente, como é o caso de planos diretores, são importantes no sentido de traçar um quadro dentro do qual quaisquer outras experiências de governança de caráter mais desagregado vão se desenvolver. Elas configuram arranjos macroinstitucionais, delimitando o espaço e o campo de atuação dos atores estratégicos.

O conjunto de experiências de Belo Horizonte e Salvador aqui analisadas sugere como, por outro lado, a possibilidade de se institucionalizarem práticas de governança está diretamente relacionada à maneira pela qual diferentes arranjos podem contrapor-se ou neutralizar a tendência oposta de captura clientelista. Por outro lado, num plano mais geral, pode-se dizer que esse efeito neutralizador tem a ver com a geração de capital social ou, mais especificamente, com a instauração de práticas e estruturas horizontais que reduzem o impacto de relações assimétricas extremamente desiguais. Tais práticas e estruturas podem consistir no reforço de vínculos associativos oriundos da mobilização coletiva no âmbito local ou mesmo de estruturas representativas capazes de propiciar o controle das relações de troca entre os atores envolvidos.

Essa parece ser uma diferença básica entre Belo Horizonte e Salvador que, no plano contextual, cinge o conjunto das experiências analisadas. Em poucas palavras, poder-se-ia afirmar que a principal diferença entre as duas cidades está menos em traços culturais marcantes, que no fato de que a primeira delas é mais dotada de capital social que a segunda. Isso se expressa não apenas num conjunto de mobilizações coletivas que pontuam, no caso de Belo Horizonte, as diferentes experiências, mas também nos efetivos graus de descentralização que ali se verificam.

Chama a atenção o fato de que a experiência de descentralização precede a instauração de práticas de governança que vão sendo implantadas, seja no que diz respeito ao orçamento participativo como epítome desse processo, seja na concepção do Plano Diretor, seja mesmo na implementação de políticas setoriais. Além disso, como se teve a ocasião de salientar, Belo Horizonte, a despeito das desigualdades que tendem a caracterizar a estrutura social de qualquer grande metrópole no Brasil, é uma cidade muito mais homogênea do ponto de vista social. A questão é que a cidade de Salvador como um todo está sujeita a um cerco clientelista que, favorecido por um contexto de extremas desigualdades sociais, se interpõe, como as análises revelaram, nas tentativas de reversão do quadro numa direção de geração de capital social. Esse cerco se efetiva na supressão de autonomia da administração municipal, numa série de atividades de bloqueio e boicote, numa desarticulação entre as esferas de poder de nível local e também, mais especificamente, no plano de políticas que dependem, para seu sucesso, do envolvimento da população através de mecanismos de representação. Comparativamente, os graus de autonomia desfrutados pela administração municipal em Belo Horizonte são maiores e redundam em maior capital social em dois sentidos: primeiramente em termos da geração de accountability e, em segundo lugar, em termos de uma articulação entre as distintas esferas de poder, como as secretarias de governo e a Câmara Municipal. Em particular, tal articulação viabiliza o planejamento como uma estratégia de governo.

Em sentido abrangente, pode-se salientar também, além da autonomia, que, à época deste estudo, Belo Horizonte tinha uma coalizão de governo mais bem articulada do que em Salvador, o que assegurava mais coerência, bem como melhor relacionamento da administração local com outros níveis e instâncias de governo. A Frente Popular liderada pelo PT não apenas constituía uma coalizão governamental mais integrada, como também era responsável por implementar uma plataforma em si mesma baseada fundamentalmente em propostas de governança, como é o caso da proposta de Orçamento Participativo. A coalizão que assegurou a vitória em Salvador apresentava contradições internas que diminuíram seus graus de autonomia, prejudicaram sua articulação com outras instâncias de governo e comprometeram a implantação de uma estratégia de planejamento.

A existência do cerco clientelista em Salvador, contrastando com maiores graus de capital social em Belo Horizonte, não significou que, no primeiro caso, se inviabilizassem quaisquer alternativas, assim como não significou que o sucesso estaria em princípio assegurado. Pelo contrário, o que se quer mostrar é que o vezo clientelista sempre se insinua, mas que, por outro lado, há maneiras de se contornar o cerco.

Tomadas isoladamente, todas as experiências analisadas envolviam situações ou condições favoráveis ao desenvolvimento de relações clientelistas. Assim, parece que o fator mais importante no sucesso de uma determinada experiência e que de certa forma assegura sua continuidade e institucionalização é a instauração de estruturas de mediação ou representação responsáveis por horizontalizar as relações entre os atores envolvidos. A viabilização de todas as experiências ¾ ainda que a própria horizontalização, através de uma estrutura de mediação entre a sociedade e o Estado esteja implícita na idéia de governança ¾ se faz pela criação de um núcleo representativo ou de um espaço de representação. Quanto maior a qualidade e a densidade da representação, tanto maiores as chances de sucesso da experiência em termos de dobrar tendências ao clientelismo e de se tornar institucional. Por outro lado, as dificuldades enfrentadas devem-se a deficiências nessas estruturas de representação, a seu enfraquecimento em determinado momento, ou à sua permeabilidade em relação a interesses específicos que distorcem a natureza da representação. O Orçamento Participativo está fundamentalmente calcado na eficiência de um processo progressivo de filtragem dos interesses e uma estrutura de representação: os Fóruns Regionais que, como se viu, podem constituir-se também em objeto de apropriação clientelista. Por contraste, a ausência de um processo de descentralização administrativa e de uma estrutura representativa parece ter sido o principal fator para o insucesso da experiência de Orçamento Participativo em Salvador.

Em relação às experiências de políticas setoriais ¾ como o Conselho de Cultura em Belo Horizonte e o Conselho do Carnaval em Salvador ¾ , independentemente da natureza das políticas envolvidas serem de cunho mais regulatório e configurarem arenas menos conflituosas, sua própria viabilização estava ligada à criação e sustentação de uma instância de representação.

Finalmente, deve-se salientar que o imponderável sobre a institucionalização das práticas de governança é talvez o seu aspecto mais fascinante: trata-se de apostar, a longo prazo, na capacidade que certas iniciativas, por perdurarem no tempo e terem efeitos multiplicadores, terão de gerar maior capital social, favorecendo uma perspectiva de recuperação do papel do Estado a partir de uma ótica descentralizada. Contudo, é preciso ter sempre em mente o fato de que descentralização, bem como formatos de governo participativo, não são uma panacéia. Como em qualquer outro caso de desenho institucional, certos formatos são adequados a alguns casos, mas não a outros. Por vezes, eles também se combinam de maneira imprevisível com determinadas características estruturais ou dependentes de trajetórias. Finalmente, não substituem, no vazio, o poder de coordenação por parte do Estado.

Uma vez que parecem inscrever-se num processo de causação circular, práticas de governança têm tanto maior chance de vingar, quanto mais forte for o Estado e a própria sociedade civil. Em caso contrário, isto é, na dificuldade de sua generalização ao longo de espectro social, as práticas de governança e participação correm o risco de se constituírem em alternativas fadadas ao insucesso para os que delas mais necessitam: os desorganizados e destituídos de recursos. E, em vez de propiciarem a redefinição dos recortes Estado/sociedade em bases mais pluralistas, podem terminar por se constituírem num mecanismo seletivo de conferir aos ricos as políticas, aos pobres o mutirão; a quem pode, o poder, a quem não pode, a participação.

(Recebido para publicação em novembro de 1998)

^* O autor agradece aos pareceristas pelos comentários pertinentes incorporados, em sua quase totalidade, ao texto final. Agradece também a Vera Feitosa a cuidadosa editoração e as sugestões e comentários muitas vezes incluídos à margem do texto. Também estes foram incorporados em grande parte.

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GLOSSÁRIO

Partido dos Trabalhadores ¾ PT

Partido da Social Democracia Brasileira ¾ PSDB

Partido Socialista Brasileiro ¾ PSB

Partido Comunista do Brasil ¾ PC do B

Partido da Frente Liberal ¾ PFL

Partido Verde ¾ PV

Partido Democrático Trabalhista ¾ PDT

Partido Popular Socialista ¾ PPS

Partido da Mobilização Nacional ¾ PMN

Partido do Movimento Democrático Brasileiro ¾ PMDB

ABSTRACT

Decentralization, Clientelism, and Social Capital in Urban Governing: Comparing Belo Horizonte and Salvador

In this comparison of Belo Horizonte’s and Salvador’s experiences within three arenas of local government, the article focuses on the viability of institutional arrangements based on decentralization and citizen participation. It concludes that the relative success achieved when inaugurating city master plans, participatory budgeting (where civil society has direct input in budget definitions), and sectoral councils (councils for decentralized policy issue areas) is linked to three factors: prior decentralization processes; articulation between different decision-making units; and, above all, the neutralization of clientelistic control mechanisms through the introduction of horizontal loyalty networks and spaces of representation that in the final analysis will foster greater social capital and accountability.

Keywords: decentralization; participation; local government

RÉSUMÉ

Décentralisation, Clientélisme et Capital Social dans le Gouvernement Urbain: Une Comparaison entre Belo Horizonte (Minas Gerais) et Salvador (Bahia)

L’article compare les expériences de Belo Horizonte et Salvador à trois niveaux de gouvernement local en distinguant la viabilité d’accords institutionnels basés sur la décentralisation et la participation populaire. Selon ses conclusions, le succès relatif de l’implantation d’un plan directeur, d’un budget participatif et de conseils par secteurs dépendrait de processus préalables de décentralisation, de la coordination entre les différentes unités de décision et, surtout, de la neutralisation des mécanismes de contrôle du genre clientéliste, par la mise en place de réseaux horizontaux de loyautés et d’instances de représentation qui, à la longue, pourraient permettre l’apparition de davantage de capital social et de crédibilité, "accountability".

Mots-clé: décentralisation; participation; gouvernement local

Datas de Publicação

Histórico